CDM项目合作困境与可持续发展

内容提要 我国开展对外CDM项目合作市场前景广阔，但当前在合作过程中遭遇到了项目投资成本高、合作风险大、国际碳贸易定价权缺失、推动技术转让的效果欠佳以及碳贸易市场体系构建滞后等发展困境。文章在分析这些困境的基础上，提出了促进我国对外CDM项目合作可持续发展的策略。

关键词 CDM 项目合作 困境 策略

一、引言

温室效应具有全球性，即在全球任何地方排放同量的某种温室气体所造成的温室效应影响程度相同，但是不同国家、不同企业之间在减少温室气体排放的成本上存在巨大差异，因此《京都议定书》建立了JI(联合履约)、IET(国际排放贸易)、CDM(清洁发展机制)三种灵活减排机制，允许附件1缔约方通过境外合作获得温室气体减排指标，并用于履行在议定书下的承诺。京都三机制把属于公共物品的环境问题用市场手段加以解决，能够在不影响全球环境完整性的同时，减少温室气体减排活动对经济的不利影响，实现全世界范围内减排成本效益的最优化。

我国作为发展中国家，属于非附件1国家，暂时没有被《京都议定书》纳入强制减排计划之中。在京都三机制中，当前唯一与我国直接相关的是CDM。CDM全称为Clean Development Mecha-nism(清洁发展机制)，指允许发达国家(附件1缔约方)提供资金和先进技术、设备，在发展中国家(非附件1缔约方)境内共同实施有助于减缓气候变化的碳减排项目，由此获得的经核实减排量(Certified Emission Reduc―fions，简称CERs)，用于发达国家缔约方完成在议定书下关于减少本国温室气体排放的承诺，也为发展中国家的可持续发展做出贡献。对我国而言，开展对外CDM项目合作，对于增加利用外资规模、引进吸收国外先进技术、改进国内能源利用结构、提高应对气候变化不利影响的能力、促进国内低碳发展理念的形成发展、促使国内经济转型升级具有重要意义。但是，我国对外CDM项目合作在快速发展的同时，也遭遇到了发展的困境，因此对这些问题进行分析并提出可持续发展策略，具有现实意义。

二、我国对外CDM项目合作的潜力和现状

CDM将温室气体减排量作为一种有价值的、可交易的“产品”，允许发达国家政府或私人经济实体采用资金、技术向发展中国家购买低成本的温室气体减排量，从而实现其在议定书下规定的减排目标，履行温室气体减排义务。《京都议定书》规定附件1国家在2008―2012年间的温室气体平均减排义务是总体在1990年水平上减少5.2％。对于发达国家来说，温室气体的减排成本一般在100美元／吨碳以上，而与以我国为代表的发展中国家进行CDM项目合作，减排成本可降至20美元／吨碳以下。巨大的减排成本差异，促使发达国家积极向发展中国家寻找合作项目。

对我国而言，开展对外CDM项目合作具有非常广阔的市场前景。一是我国能源行业开发CDM潜力巨大。首先，我国能源结构以火电为主，具有较大的改造空间，结合CDM项目的实施，运用新技术降低煤炭消耗，实现火电节能减排空间巨大。其次，我国小水电项目众多，南方省份水资源丰富，蕴藏着效益可观的小水电资源，利用CDM项目合作开发小型水电站也将大有可为。再次，风能、太阳能、核能等清洁能源所占份额较小，具有较大的发展空间，可以利用CDM项目合作，进行清洁能源的开发利用。二是我国生产企业普遍耗能较多。我国拥有众多的能源消费量大、利用率低的钢铁、水泥、煤炭等生产企业，在这些企业开展CDM项目合作前景广阔。例如钢铁生产企业开展高炉煤气利用，焦化过程中将湿法熄焦改为干法熄焦；水泥生产企业利用回转窑余热进行发电；煤炭生产企业对煤层气进行开发和利用。三是我国存在大量的宜林荒山荒地，在造林、再造林方面具有巨大的潜力。四是我国在农业减排、畜禽废弃物排放、城市垃圾填埋处理等方面，引入CDM项目对甲烷气体进行回收利用前景广阔。

当前我国已经具备了广泛参与对外CDM项目合作的法律基础。我国政府于1992年正式签署了《联合国气候变化框架公约》，并于2002年8月批准《京都议定书》，从而具有了参与CDM的合法资格。2004年7月，我国政府颁布了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》(后更名为《清洁发展机制项目运行管理办法》)，提出了CDM项目实施的优先领域、许可条件、管理和实施机构、实施程序以及其他相关安排，并于2005年10月开始实施。此外，《大气污染防治法》及《水污染防治法》等法规的有关规定也为开展对外CDM项目合作提供了重要的法律参考。

我国第一个CDM合作项目是于2005年6月注册成功的内蒙古辉腾锡勒风电场项目。近年来，我国CDM合作项目获签发总量迅猛增长，被许多国家看做是最具潜力的减排市场。据《联合国气候变化框架公约》清洁发展机制官方网页统计显示，截至2011年6月15日，我国在联合国已经成功注册的CDM合作项目达到1425个，占全球总个数的44.92％，预计年均获得签发CERs 3.08亿吨，占全球总额的63.91％，居世界首位。如果按照每吨8―10美元计算，通过CDM合作项目减排额转让的直接经济收益在24―30亿美元之间。

三、当前我国对外CDM项目合作遭遇的困境

对于我国来说，开展对外CDM项目合作首先要经过国家CDM项目审核理事会批准，通过后再送往国际CDM执行理事会(EB)申请注册，注册成功后才能进入项目实施阶段。实施完成后，由指定经营实体对这一过程中产生的减排量进行核查，核查报告交由EB来审查，获得批准以后方可签发CERs。近年来，我国对外CDM项目合作开发工作的进展迅速，给我国带来了极大的发展机遇，但当前正遭遇着严重制约其可持续发展的困境。

(一)项目投资成本高

与普通投资项目不同，CDM项目需要经过国内、国际两套程序，辗转于国家发改委、第三方和联合国CDM执行委员会等数个机构，给开发者带来了高额的投资成本，主要包括：项目寻找成本、项目文件编写成本、项目合作谈判成本、减排监测成本、指定经营实体对项目的审定注册费用成本、核查核证成本、适应性费用分担成本以及CDM项目管理费用成本等。联合国对参与方和项目的合规性要求极为严格，一个项目从申请到批准最顺利也需要3―6个月时间。不管最终是否能够注册成功，前期投入的包括设计、包装、人员培训等费用，至少需要10万美元，这对于资金紧张的中小企业而言负担过重。过高的投资成本令众多企业望而生

畏，这在一定程度上降低了我国企业开展对外CDM项目合作的热情，同时减缓了我国应对温室效应的前进步伐。

(二)项目合作风险大

1.项目开发风险。

CDM项目开发过程中存在技术、行业、财务、不可抗力等风险，值得关注的是CDM项目在联合国注册过程中有较大的不确定性，也就是说并不是所有在国内获准的项目都能在EB成功注册。国家发改委在项目审批过程中主要看其真实性，而EB则对项目本身的合规性、实用性、计算的准确性等方面有着更高审批标准。经验表明，虽然我国每年都有不少CMD项目通过国家发改委审批，但是真正在国际上通过EB批准注册的项目却不多。因此，在联合国的审核通过与否是项目能否进行下去的关键。一旦注册失败，CDM项目的前期所有投入都将有去无回，这使得我国企业在投资CDM项目之前必然态度谨慎。

2.市场风险。

一是CDM项目本身存在着各种风险，如：能否按期建成投产的风险，企业在合作过程中可能出现的财务和并购风险，在合约执行过程中买方的违约风险。二是对外CDM项目合作受全球经济环境影响较大。随着2008年全球金融危机的爆发，主要发达国家经济出现衰退，不但降低了买家的融资能力，增加了交付风险，而且还减少了发达国家承诺期内的减排需求量，致使国际碳贸易市场一度转入萧条。三是我国对外CDM项目合作正遭遇印度、巴西等发展中国家的激烈竞争。如印度竞争优势与中国相似，但在碳市场建设方面先行一步，已成立了两家相对成熟的碳交易所，在碳金融开发方面采取了一系列创新举措，有效地刺激了其国内碳贸易市场。

3.法律风险。

虽然我国已经颁布了《清洁发展机制项目运行管理办法》来指导对外CDM项目合作，但是在实际运行中仍存在许多问题需要解决。作为CDM项目交易产品的CERs，并非具体实物，而是需要经过核证的减排量，这种特殊性使得其权利属性极为复杂。当前我国政府尚未明确产生减排量的产权到底是归企业还是归国家所有，也没有对碳排放权贸易程序和行为合法性问题进行规定，在碳贸易市场的监管方面缺乏法律约束，这些导致了开展对外CDM项目合作存在法律风险。CDM的合同期往往比较长，每次CERs的交付又要经过严格的核证，而一旦在交付出现问题，合作双方往往会就如何协调解决、相关利益如何保障等问题产生纷争。此外，很多对外CDM项目合同确定的争议管辖权地为外方所在地，一旦出现合同纷争将适用外国法律，这对我国企业非常不利。

4.政策风险。

当前我国不承担强制减排义务，但是《京都议定书》关于减排的机制安排到2012年就会终止，因此2012年以后CDM继续存在的可能性遭到怀疑，作为已经成为世界第一碳排放的我国，到时是否会承担强制减排义务不得而知。当前EB往往以我国CDM项目占全球总数太多和我国政府压低风电上网电价套取CDM补贴为由，而拒签我国的风电项目。对已签约项目而言，2012年后若出现新的贸易模式，买方可能因为成本变化而提出修改现有CDM协议，届时违约风险可能上升。如果我国2012年后要承担强制减排义务，那么就将从CERs净出口国变成净进口国，这将对我国的碳排放权贸易产生巨大的冲击。

(三)国际碳贸易定价权缺失

值得重视的是，虽然我国已经成为世界上最大的CDM供应国，但并没有掌握国际碳贸易定价权。当前国际市场上碳交易价格一般在每吨17欧元左右，而国内的交易价格只在8到10欧元左右，巨大经济利益被国际碳买家所攫取。造成这一现象的原因：一是买方拥有资金实力或技术优势，能够按成本最小化原则筛选和开发CDM项目，进而能够掌握实际的定价权。二是按现行规定，我国不能直接将CERs出售到国际市场，只能通过国际碳基金和公司、世界银行等中间机构参与后才能进入，国内企业往往没有机会参与议价。三由于缺乏设计明朗的碳贸易市场机制，没有一套完整的包括定价、核证在内的制度体系，使得我国对外CDM项目合作处于整个碳贸易产业链最低端。

(四)推动技术转让的效果欠佳

发达国家在节能减排技术上领先于发展中国家，从减少全球温室气体排放的大局出发，发达国家应向发展中国家转让低碳技术，这也是国际社会设置CDM的重要初衷。对于我国而言，引进国外先进的节能减排技术是实现可持续发展的有效手段，与资金相比，低碳技术一样重要甚至更为重要。但发达国家为获得更多的收益，往往对技术转让进行约束。因为吸纳国外先进技术的基础条件不完善、科研吸收能力不足，以及吸收技术带来的效应不像资金那样立竿见影，国内许多企业更看重短期内能否盈利，而对国外先进技术的重视远远低于对资金的重视。从实践来看，目前我国申请成功的技术项目并不多，对外CDM合作项目主要为风电、水电等项目，这些项目实施更多是资金转让，也可以说是简单的碳排放权买卖，技术转让很少，对促进我国可持续发展的贡献非常有限。

(五)我国碳贸易市场体系构建滞后

1.国内缺少有序的碳贸易市场主体和碳贸易市场平台

从碳贸易主体来看，我国目前还处于国际碳贸易起步阶段，缺乏相应的碳贸易市场规则、制度以及统一的管理体制，参与碳贸易的公司、企业处于无序混乱状态。从碳贸易平台来看，国际碳贸易有两级市场，一级市场为基于CDM项目开发运作市场，二级市场为基于配额交易市场，我国CDM项目属一级市场，没有与国际碳贸易二级市场直接挂钩的国内交易平台，因此交易需要通过中间组织实现两级市场对接。

2.缺乏国际碳贸易的人才和信息

国际碳贸易是一种较新的贸易方式，要求从业人员具有熟悉CDM项目知识和技能、精通国际商务语言、有能力和国际买家建立广泛联系，而国内企业对对外CDM项目合作还较为陌生，也普遍缺乏这方面的专业人才。目前我国没有统一的配额或减排额拍卖市场，所有的CDM项目均是通过买家与企业单独订立合同的点对点直接供需贸易模式进行，买方和卖方很难找到合适的交易对手和好的项目。加之我国一些符合CDM项目合作要求的企业大多分布在偏远地区，消息比较闭塞，地方政府部门和企业缺乏相关知识和处理国际事务经验，往往花费了过多精力和时间开展CDM论证，很容易错过注册时机。由于国际市场信息是不透明的，我国企业往往既不了解全球碳贸易市场供需情况，容易导致最终的成交价格与国际市场价格相去甚远。

3.缺少金融支撑

由于我国人民币尚未实现资本项目的可自由兑换，在国际碳贸易中只能选择欧元和美元来计价结算，汇率的变动给我国参与

对外CDM合作企业带来了收益的不确定性。受专业等因素制约，除兴业银行等少数金融机构以外，国内金融机构参与CDM的程度很低，致使国内企业在开展对外CDM项目合作时融资困难。此外，当前我国国内碳现货、期货以及与之相关金融衍生品的交易尚未开放，没有碳掉期交易、碳证券、碳期货、碳基金等碳金融创新产品以及科学合理的利益补偿机制，使得我国开展国际碳贸易受到制约。

四、我国对外CDM项目合作可持续发展策略

近年来我国已经成为CDM项目的最大受益国，随着国际碳贸易的迅速发展，人们普遍预期在不久的将来，国际碳贸易市场会超过国际石油市场而成为全球第一大市场。当前我国对外CDM项目合作遇到的突出问题是2012年后的不确定性，但是我们有理由相信，只要全球减少温室气体排放的趋势以及以市场化来促进全球减排的手段不变，在发达国家与发展中国家减排成本差异无法消除的背景下，全球CDM项目合作在2012年后完全可能得以延续，并进行重新定位和进一步发展完善。当前国际气候谈判进入胶着状态，我国应积极参与其“游戏规则”的制定，以维护国家长远利益。在国际气候谈判中，我国应继续坚持“共同但有区别的责任”原则，争取国际社会对我国发展中国家身份的广泛认同，推迟和减缓我国承担国际强制减排义务的时间和额度，为我国进行经济结构和发展方式的调整赢得时间。

(一)适度控制CDM项目开发规模

虽然我国开展对外CDM项目合作的潜力巨大，其开发也给我国带来了巨大的经济利益，但是现阶段开发CDM项目、出口碳排放权并非越多越好。CDM项目的实施存在一个最优规模问题，它受减排空间、碳排放权的当前和未来价格、不承担责任期限长短等因素的影响。当前我国来自国际社会的减排压力日益增加，国内减排的呼声也日益高涨，因此我国迟早会承担绝对减排责任。由于国内总减排空间终究有限，现阶段CDM的过度开发，将导致未来减排资源耗竭。如果一旦被迫承担较大的减排额度，我国反而需要在国际市场上购买碳排放权，到时我国将可能支付数倍甚至数十倍于现今的价格。因此，我国在制定碳贸易整体发展战略时应当把握适度原则，合理控制CDM项目开发规模，防止因当前过量低价出售碳排放权而透支未来。

(二)加大对外CDM项目合作的引导和扶持

我国开展对外CDM项目合作，不仅要考虑引进资金数量，更要考虑引进技术的先进性以及CDM项目对我国发展模式的引导作用。我国政府职能部门需要加强对对外CDM项目合作的引导，在挖掘新的碳贸易资源的同时，加强对项目采用技术对我国可持续发展贡献的评估、审批，引导资本投向新的工业节能、城市低碳发展、造林和再造林等更多技术含量高、推广效果好的CDM项目。政府部门要针对当前节能减排和发展低碳经济的技术或资金需求，出台优先审批项目目录，加大人员投入，简化并加快审批程序。同时建立相应的激励机制，对积极通过开展对外CDM项目合作引进先进技术的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持。

(三)构建我国碳贸易市场体系

我国碳贸易市场体系的构建非常繁杂，当前的重点有两个：一是完善有关碳贸易的法律法规，将碳排放权贸易置于法律的框架之下。我国应在结合本国国情基础上参考国外经验，创立一系列的法律法规，明确提出分时段控制温室气体排放的技术和数量标准，奠定碳排放权贸易的法律基础，保证碳贸易有法可依，有章可循。通过法律法规的制定，一方面理顺政府、企业、金融机构的关系，保证碳贸易市场的有效运行，另一方面创造相对公平透明的贸易环境，防止不正当竞争。二是建立可直接参与国际碳贸易的贸易平台，设立全国性碳贸易中心和碳交易所，同时鼓励各地尤其是经济发达地区构建碳贸易区域市场，构建基于网络的市场交易平台，以便注册用户通过网上进行贸易。通过碳贸易平台的建立，一方面可以开发与国际市场挂钩的碳期货、期权贸易，增加我国在国际碳贸易市场的定价权和话语权，提升我国在国际低碳经济中的竞争力；另一方面通过此贸易平台，可开展国内不同地区的碳贸易，进而活跃国内碳贸易市场，促进我国低碳经济发展。

(四)推进CDM信息平台建设和人才培养

对外CDM项目合作是新生事物，需要由政府相关部门、相关科研单位以及企业共同合作建设一个CDM信息交流平台。通过它的建设，一方面可向企业和社会公众宣传CDM知识，普及低碳意识，另一方面可提供专业化的碳贸易信息，为企业交流市场经验提供平台。我国可以通过在高等院校的经济管理、环境保护、化学化工、林业、英语等专业中开设CDM研究方向，以及对政府相关部门、研究单位、咨询中介组织、企业管理人员开展CDM知识培训等途径，培养我国的对外CDM项目合作专业人才。

(五)加强金融创新，服务对外CDM项目合作

采取国家担保方式，鼓励商业银行发放对外CDM项目合作贷款，鼓励国内金融机构对具有碳贸易潜力的节能减排项目进行投融资。建立碳排放权战略储备制度和我国的环境银行，开展环境容量及排放量存贷业务，随行就市，灵活买卖，达到用资源来直接掌握一定市场话语权的目的。建立健全碳贸易期货市场，在现货贸易市场的基础上，形成期货贸易方式为主，项目合作为辅的市场格局。借鉴欧洲和芝加哥气候交易所的碳期货合约，结合我国实际，设计出合适的标准化碳期货合约。加快人民币国际化步伐，使之早日成为国际碳贸易计价的主要结算货币。