城中村改造相关法律探究

摘要：城中村改造是城市发展的必经之路，不仅促进了我国城市化的进程，也在一定程度上能够改善城市居民的生活水平，缩减成像之间的差距，成为城市发展的新的经济点。城中村改造工作是一个非常复杂的系统工程， 不仅涉及巨大的利益关系，而且还面临着缺乏统一的法律指导，拆迁利益补偿和分配制度的不合理，村民法律意识淡薄等问题。本文拟对城中村改造中常见的法律问题进行分析和梳理，阐述作者对于城中村改造中涉及的法律关系的个人看法，在违法建筑的拆除、村民土地赔偿标准以及村民法律意识与保障机制方面提出一些建议。

关键词：城中村；公共利益；法律问题；法律对策

“城中村”是中国大陆地区城市化进程中出现的一种特有的现象。既是指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。同时”城中村”是市民对“管线杂乱无章、排水排污不畅、垃圾成灾、人口杂乱、社会治安混乱、消防隐患重重“都市村庄”的简称和蔑称。本文拟从我国经济发展过程中遇到的“城中村”改造”的现状出发，浅析城镇化进程中“城中村”改造中所存在的问题及法律尴尬，提出具有可操作性“城中村”建设的法律对策，为合法合理的建设”城中村”提出可行性建议。

一、“城中村”的形成原因以及存在的问题

“城中村”的形成有着重要的历史原因。改革开放以后，市场经济制度的确立，以及我国城市化和工业化过程中对于土地资源的巨大需求。在城乡二元结构下，我国“城中村”属于农村集体，实行的是集体所有制，土地归村集体所有。“城中村”周边的土地先后被国家征用成为国有土地，曾经的村民的身份也发生了转变，村民也获得了一定的补偿，被征用的土地兴建了大批城市基础设施以满足城市的发展。而没有被征用的农村集体土地上继续生活着村民，他们被包围在城市之中，仍然保留着村民的身份。因此，“城中村”常常被形容成为城市中的“孤岛”与整个城市环境不相容。

大部分“城中村”中建设和社会管理等问题长期处于混乱和低水平状态，村民为了收取租金，追求最大化利益，不顾安全因素，私自建筑的廉价出租屋，逐渐变为大量的外来人口和不稳定的低收入流动人口聚居区，再加上管理的混乱，形成一些社会不安定因素，各种恶性案件不断，也在一定程度上影响了城市居民的生活水平，被形容为城市的“毒瘤”且已成为影响和制约社会加快发展和谐发展的重要因素。

政府出于公共利益的需要，有必要加快的推进“城中村”改造，以满足各阶层群众的利益诉求，推进城市整体发展。

二、“城中村”改造中出现的诸多问题的法律思考

1. 关于“城中村”违法建筑拆除的法律思考。

根据相关法律的规定，征用集体土地时应支付相应的征地补偿金，用于补偿村民失去土地的损失。其中地上附物补偿费归地上附着物的所有者所有，属个人财产。①由于“城中村”一般都处于城市经济圈附近，再加上近年来城区租房价格的上涨，村民、投资者以及基层单位通过“城中村”靠近繁华地区的优势，利用村中土地投资兴建各种形式的出租屋用于牟利，形成了一个利益同盟，对制止违法建筑形成巨大的阻力。另一方面，违法建筑的产权混乱，缺乏正规的产权证明，承认违法建筑的产权，则变相鼓励了这种私建房屋的行为；由于目前法律依据不足及违法行为的普遍性，不承认产权，又难以对违法建筑物拆除从而影响整个改造计划。

2. 关于失地农民的补偿标准的法律思考。

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村集体经济组织的土地转变为国有土地，必须是在以“公共利益”作为理由的情况下对农村土地进行征用，并进行相应的补偿。②我国目前对于农村耕地的征地补偿有着明确的测算方法和补偿标准，然而对于农村中非生产性质的集体用地等其他形式的土地补偿缺乏客观的界定。在实际过程中，由于“城中村”所处的独特的地理位置优越，再加上城市发展过程中对于土地的急需，“城中村”的土地资源的价格也水涨船高，土地地租已从较低的农业地租转为较高的城市地租，如果仍按土地原用途给予补偿，根本无法体现市场经济的价值规律和市场定位的原则，剥夺了村民的潜在收益。近几年由于村民土地补偿问题得不到妥善解决，补偿与期望值出现较大偏差，或是补偿不及时、不到位，村民大多采用比较极端的方式来表达不满情绪，甚至出现静坐示威、集体上访、暴力攻击开发企业等行为，对于社会的稳定埋下了新的隐患，不利于社会秩序的稳定。

3. “城中村”改造后村民的社会保障的缺失。

“城中村”改造完成后，集体所有的土地就会变为国家所有，丧失了其原具备的社会保障功能，村民就会成为居民，仅具备传统耕作技能的“城中村”村民不仅因失地而失业，更失去了医疗和养老保障。此时又没有很好的与城镇社保衔接起来，从而形成了失地农民在社保体系中的真空地带。虽然一些地方相继地推出了一些针对失地农民的社保措施，但缺少统一的法律规定。

在迎接城市新生活的挑战，在不断被边缘化的险恶生存环境下，“城中村”的原村民由于自身能力有限，无法达到用人单位的用工标准，因而使得这些村民在市场竞争中处于不利境地。

三.“城中村”改造的法律途径

1. 尽快制定有关土地征用补偿的法律。

目前我国的补偿制度与现有的市场经济适应性较差，补偿费用偏低，分配形式混乱。即使村民在签完赔偿协议后，晓知自己的赔偿费用与土地实际市场价值差距过大，也常常会引发群众的不满，出现一些集体性事件。我国目前在此方面法律规定比较笼统，各地政府也都是“摸着石头过河”。因此必须借鉴发达国家的经验，坚持以中国的实际情况为本，提高土地征用补偿标准和扩大补偿范围，采取多种补偿形式，完善分配形式，引入合理的金融工具，制定出中国特色的土地征用补偿的法律。

在此方面欧美各国有着很好的经验，当国家把私人土地转为公共使用时，按照“公平补偿”的原则即以实际市场价格予以补偿，不仅如此，对于未来收益等一系列的问题也在补偿范围之内。同时还会通过发放债券以及通过土地投资入股的方式，使补偿的形式多样化，更好的解决土地出售者的长期收益。

2. 促进“城中村”集体经济的改造，提高了集体经济的市场化运营程度。

建立现代化的企业制度是城中村集体经济发展的必然选择。在确保集体资产不流失的前提下，应打破封闭的运行模式，清晰产权，引入高素质人才和现代化管理，变集体资产为股份制公司，统一管理村民的集体财产。③

（一）聘请独立的第三方审计机构，清产核资，确定集体家底。

（二）政府应协助起草《股份合作章程》，逐人审核，确定股东资格，合理设置股权。

（三）组建股份公司，依法选举，组建公司法人机构。

3. 对失地农民的权益保障，完善就业制度和社会保障制度。

“城中村”改造村民变居民后，“城中村” “转籍”村民就存在一个再就业的问题。由于村民文化素质较低，自身能力又有限很难在短时间内找到工作。因此，政府有必要制定促进失地农民就业的法律法规，政府还可以联合相关院校以及社会办学机构为农民提供再教育机会，为社会提供紧缺性人才，提高村民素质，增加就业岗位。

村民土地被征收之后，往往用于建设相关民生项目。村委会可以通过成立有限公司提供建筑用工服务的方式，在政府支持下，与相关建筑企业之间签订用工协议，为本村村民寻求再就业途径，这样既可以为建筑企业提供劳动力，有可以使村民学得一技之长。待项目建设完成后，还需要相关人员进行维护，原村委会还可以与相关企业商议，从原村民中招聘人员，保障失地村民的权利。

注解：

①吴婧，浅析城中村改造中的若干法律问题，法制与社会，201103（上）

②《中华人民共和国土地管理法》第一章第二条

③罗清和，蔡腾飞；深圳城中村问题的思考；深圳大学学报：人文社会科学版；200711