论社会管理创新视阈下的和谐城市构建

[摘要]社会管理是指社会管理者运用各种管理手段，直接或间接地对社会进行治理的全过程。具体而言，是指由政府、非政府公共组织和公民所组成的管理体系，共同治理社会公共事务的活动。在提倡社会管理创新和构建和谐社会的大背景下，建设和谐城市理应得到社会管理者的重视，通过对社会管理创新理论的研究，着力从城市政府的治理、城市社区的重塑、城乡之间的互动以及城市法治环境的完善等几个方面入手，对如何构建和谐城市进行了研究，以期为不断完善城市治理的理论，为城市治理者提供参考。绪言

21世纪是城市的世纪，无论是在中国还是在世界其他地方，城市化浪潮从未真正消退，尽管在发达国家出现了所谓“逆城市化”现象。但不可否认的是，世界城市、特大都市不仅是推动世界经济发展的引擎，还是人类集中生活、发展的主要场所。因此，在创新社会管理和构建和谐社会的大背景下，着力推进和谐城市建设具有重要的积极意义。

构建和谐城市是社会建设和社会管理的重要方面，加强社会管理创新也将为和谐城市建设提供强大的推动力。2011年2月，总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话中再次明确创新社会管理体制的重要性：“社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动。在我们这样一个有13亿人口、经济社会快速发展的国家，社会管理任务更为艰巨繁重。我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。”[1]2011年7月，党中央、国务院了《关于加强和创新社会管理体制的意见》，把社会管理创新提升到一个新的高度，因此，繁荣社会管理体制的理论研究和实践，促进和提升社会管理创新的经验总结，成为我们今后工作的努力方向之一。

从社会管理体制创新的视角来看，城市政府的治理、城市社区的重塑、城市与乡村的互动、公民社会的建设和城市法治环境的完善，无论是对创新社会管理的理论，还是对构建和谐城市的实践，都有着重要的启示和探讨意义：引领我们的城市社会管理研究走向城乡互动，走进基层社区，积极地构建具有中国特色、中国风格、中国气派的本土文化的社会管理理论和实践程式，不断把最新的研究成果转化为构建和谐城市的强大动力。

一、“社会管理”与

“社会管理创新”的界定

（一）社会管理的内涵

社会管理是指社会管理者运用各种管理手段直接或间接地对社会进行治理的全过程。具体而言，是指由政府、非政府公共组织和公民所组成的管理体系，共同治理社会公共事务的活动。（1）在内容上，“社会公共事务”包括政治性公共事务、经济性公共事务和社会性公共事务等，法律制度、法治环境、教科卫体、社会服务、环境保护、公民参与、政治选举、政策制定等都是社会公共事务的重要组成部分。（2）在层次上，“社会公共事务”之“社会”是相对的，文中是指在地区（城市）层面上的社会治安和公共设施以及在社区层次上的社区秩序和环境优化等社会公共事务。（3）在方法上，这种公共管理已经开始超越传统的、一般意义上的“管理”，而趋向于“治理”，简约地看，治理理论的精髓可以归纳为“参与、互动、合作、服务”八个字。

基于上述对社会管理主体的认识，从主体间关系以及各主体所承担的角色（作用），可以把社会管理模式分为：（1）“以政府为本位、公民和非政府公共组织依附于政府”的管理模式。这一模式具体又可分为三种，即政府管理的集权化模式、政府管理的民主化模式、政府管理的社会化模式。（2）“以社会为本，政府、公民和非政府公共组织平等合作”的治理模式。这一模式具体又可分为两种，即社会治理的自主化模式、社会治理的多中心模式。目前，我们需要努力发展的是政府管理的社会化模式和社会治理的自主化模式。

（二）社会管理创新的内涵

社会管理是社会建设的重要方面，抓好社会管理可以为经济社会发展提供良好的环境。然而，由于以往片面追求经济的发展，在社会建设方面却严重滞后，导致了一系列的问题，例如：道德滑坡严重、社会分配不公、阶层分化严重等。如果这些问题解决不好，将会给社会稳定带来一系列的负面影响，将严重加大社会管理的难度。[1]直到近几年发生了诸多、暴力拆迁事件等，才引起了我们对社会问题的关注，由此社会管理创新最终进入了中央决策层的话语范围。因此，大力推进社会管理创新具有极大的现实意义。推进社会管理创新，就是指要尽快建立健全与发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化以及构建和谐社会相适应的新型社会管理体系，形成社会管理和服务的合力，促进社会和谐发展。[2]

二、城市政府的治理：

构建和谐城市的主导

目前，在和谐城市的构建过程中，无论是政府管理的社会化模式，还是社会治理的自主化模式（事实上，这一模式是政府管理的社会化模式向社会化治理的多中心模式过渡的模式状态），政府治理无疑是起主导[3]作用的。

无论何种城市治理模式，[4]日趋复杂的社会公共事务，使政府再也无法独自承担对社会的管理职能。为此，政府要求社会各方参与到公共事务的管理中来，主动地向非政府公共组织、公民分权，并与它们形成制度化的、以政府为单一中心的分工协作关系，即政府管理的社会化模式。诚然，政府仍然占据着社会管理体系的主导地位，公民和非政府公共组织只是辅助政府管理的得力帮手，对政府仍有较强的依附性。至于社会治理的自主化模式，原来不对等的关系已经被打破，公民和非政府公共组织逐步摆脱对政府的依附，成为社会公共事务管理中完全独立的主体。尽管此时的社会力量已经有了与政府进行平等对话的平台，然而公民和非政府公共组织仍未能形成牢固的、与政府相提并论的中心，政府仍然起到主导性的作用。因此，在兼顾公民和非政府公共组织管理社会公共事务的需求与能力增强的同时，要合理发挥政府的主导作用，体现和谐城市构建中的“和谐城市领导力”。[5]

（一）城市政府部门间的协作

城市社会管理不仅要追求政府不同部门自身工作的最优化，而且要追求不同政府部门之间相互配合的最优化。由于城市政府的主体重复、多头管理往往导致严重的管理低效率，因此在和谐城市的构建中，城市社会管理必须注意横向不同职能部门之间的分工协调和纵向不同隶属关系之间的分权协调，需要指出的是，强调政府部门间的协作应该重于单个部门工作的最优化，也就是要在发挥单体优势的同时，深入挖掘单体之间相互协作的潜力和切合点，力争达到“1+12”的效果。

（二）城市政府与NGO（非政府公共管理组织）的配合

一直以来，我国城市社会管理模式具有大包大揽的特征，政府、企业、社会三项职能往往交叉在一起。而在和谐城市的构建中，政府应该充分发挥非政府组织的作用，将部分权力向公共组织转移，将部分行为转向市场和社会，实行政企分开、政社或政事分开，通过减少政府的直接干预，充分发挥社会组织的积极作用。通过市场化的形式，把政府的职能转移给非营利组织或社会中介组织，提升非政府公共组织管理社会公共事务的积极性，提高社会管理的效率，创造最佳的社会治理效果。

（三）城市政府与公众的协调

和谐城市的构建离不开城市公众的积极参与，现代化的城市社会管理模式提倡公众参与式的城市管理，强调公众参与城市管理，意味着公众不单是城市管理的对象，更应是城市管理的主体；不是只让公众仅仅了解决策的结果，而是应该让他们参加与城市管理决策、实施、监督的全过程，形成“公众自下而上地参与”和“政府自上而下地管理”的合力。加入了城市公众的参与，城市社会的管理将呈现出更加积极的景象，这也是城市社会管理体制创新的一种方式，将会在今后的城市社会治理中产生更加积极的作用，将会给我们的城市建设提供一种全新的管理模式，更加有利于公民社会的形成。

三、城市社区的重塑：

构建和谐城市的基础

社区是居民日常工作和生活活动的场所，是城市社会的细胞，社区和谐是城市和谐的基础。重塑城市社区要坚持以人为本的科学发展观，按照构建和谐社会的总要求，以服务群众为重点，以居民自治为方向，以维护稳定为基础，以文化活动为载体，努力把社区建设成为“管理有序、服务完善、环境优美、文明和谐”的现代化新型社区，为构建和谐社会奠定坚实基础。

以上海2010年世博会为例，世博会举办期间，各种社区志愿者组织、社会力量成为担当世博营运日常工作的中坚。正如有学者所指出的，上海世博会的成功，“自愿组织和社会力量是一个重要因素。没有他们，很难想象世博会会办得这样成功。这里社会力量扮演了非常正面的力量，是政府的帮手。这或许能有助于改变人们对社会力量或者公民社会的负面看法”。正是在世博会期间这些可爱的志愿者身上体现出来的奉献精神和社会共建的力量，让我们看到了一种全新的进步力量，那就是公民社会在不断地形成，社区居民愿意为政府、为社会分担责任，愿意为社会的进步贡献力量，愿意为社会管理体制的创新提供第一手示范资料。

同时，社区公民社会的培育，使之逐步与城市政府达成“二元结构”：一种既互相监督又互补增益的结构格局。这种结构格局不但不会削弱市政府的功能，反而其功能张力以更灵活的形式得到广阔延伸，在社区与政府无形中达成的协议中，我们看到了城市社会管理体制在以一种渐进式的方式发生变化。而这也是一种积极的变化，在这种变化中，我们看到构建和谐城市的图景大有希望。

（一）坚持以人为本，形成社会服务网络化

以民为本、服务群众是构建和谐社会的永恒主题。建立以街道便民服务中心、社区服务中心和社区代办站三者构成的服务网络：形成以街道行政便民服务中心和社区代办站为主体，以社区服务站为基础，以社区中介组织和志愿者服务为支撑，以便民利民服务网点为依托，以市场运作为补充，社会单位和居民群众广泛参与、纵向到底、横向到边的服务工作网络格局。延续和拓深社区居民参与城市管理的精神，在社区公众之间大力弘扬“奉献、友爱、互助、进步”的精神，形成“我为人人，人人为我”的良好社区风尚，构建和谐社区。

（二）创新工作机制，着力建设创新型社区

创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。创新也是社区工作的活力之源、生机之本。（1）重建社区居民相互信任的社区诚信伦理机制；（2）重建有利于降低风险的社区安全机制；（3）重建有助于增强社区凝聚力的社区居民参与机制和社会保障；（4）重建有助于资源共享的跨界组织管理机制，实现社会资源的全面整合与共享，尤其应加强信息资源整合，建立社区内各相关部门之间的双向告知和信息互通制度；（5）建立健全社区应急控制管理体系，最大程度保障社区安全是重建有利于人与自然和谐的社区生态与文化特色机制。

（三）社区合作共治，推进自治型社区建设

现代的合作治理理念为和谐社区构建提供了思想保障，社区居民积极参与社区管理和社区自治也成为公民社会成长的重要契机和实践平台。（1）要积极发展基层民主，有计划、有步骤地推进社区自治；（2）要推进社区居委会专职人员的直接选举，兑现社区居民的民主选举权利；（3）要建立健全居民代表会议制度、居民自治章程等，保证社区居民自治的长期、健康、有序发展；（4）要完善决策听证会、矛盾协调会、政务评议会等社区民主自治制度，把与居民利益有关的社区事务交给居民讨论、决定，畅通和拓宽居民参与管理的渠道。（5）要积极推行网络化管理模式，把社区作为一个“棋盘”，按照“条块结合、以块为主、属地管理”的原则，合理布局城管、环卫、计生、治安等工作，最终实现政府行政管理与社区自治管理的有效衔接。

社区居民参与管理模式的建立，有利于提高公民参与社会管理的积极性和主动性，有利于推动社区居民参与和谐社区建设的主人翁意识，有利于公民社会的快速形成。同时，也为城市社会管理提供了一个研究的范本，在当前形势下，加强对社区参与的研究对建设和谐城市具有重要的意义。

四、城乡之间的互动：

构建和谐城市的动力

城乡之间的互动，更为重要的方面即是乡村的城市化。城市化不同于城市发展，[1]城市化的本义是农村变为城市，农民变成市民，其本质是农村人口转移到城市，在城市定居和工作，城市的人口占全部人口的比重不断增加的趋势。简单地说，城市化就是农民进城的过程。

在经济发展的早期阶段，农民是低收入阶层。因此，城市化的过程又是如何处理好贫富差距问题的一个过程。简单来看，城市化的过程至少包括三个方面：城市化是工业与服务业发展的过程，换言之，城市化是为了更快更好地实现非农产业化；城市化是农民进城的过程，在这个意义上，城市化进程又是“穷人进城”的过程；城市化是土地用途转移的过程，城市化进程要求城市用地、商业用地增加，要求一部分土地的用途发生转换。[1]

城市在发展过程中，将进一步加快居住功能向郊区迁移、商务楼宇向市区集聚、城市基础设施水平明显提高，尤其是中心城区与郊区之间的交通联系将更为便捷，郊区发展的交通制约性条件将有较大改观，大大促进郊区、农村对市区的推动作用。[2]城乡发展的历史，大致是沿着这样一条道路进行演变的：乡育城市―城乡分离―城乡对立―城乡联系―城乡融合―城乡一体，这一演变过程既反映了城乡演变趋势，也反映出城市化进程的阶段性规律。很明显，城乡一体不仅是人类社会发展的最终目标，也是城市化发展的最高阶段。目前我国城乡差别较大，城乡壁垒尚未彻底消除，城市化进程中还存在着影响城乡关系发展的种种阻碍，加强城乡联系，促进城乡共同进步与繁荣，才是我们处理城乡发展的理智态度。

（一）重视郊区城市化现象

郊区城市化，是在城市化过程中必然要上演的一个过程，伴随着中心城区的快速发展，中心城区周边将崛起一批先进郊区。这些先进的郊区经济发展并不滞后，而且也有着明显的向市区追赶的迹象，不仅仅体现在城市建筑上，同时也体现在人们的思想观念上。城区郊区化与郊区城市化互相促动和共存是当前城市化进程的鲜明特征，正在形成一种“大城市，大郊区”的现代城市模式。这种模式将有利于和谐城市的构建，既不至于导致中心城区压力过大，也不至于郊区土地的空置，如此一来，将在市区和郊区之间形成一种良性的互动，共同推动城市社会管理模式的不断更新和进步。

（二）坚持可持续发展战略

可持续发展是一种既关注当代人需要，也关注后代人需要的经济发展模式，既要实现代内公平，也追求代际公平。因此，我们要坚持可持续发展战略，实现经济与人口、资源、环境的协调发展。要加大环境建设力度，发展绿色循环经济，倡导环保低碳型的生活方式，为子孙后代创造清洁、魅力的家园。

（三）优化城市功能区布局

城市的发展，离不开功能区的优化布局，因此，要进一步优化以中心城市、新城、中心镇为重点的城市布局，加快城乡一体化步伐，推进郊区城镇建设，争取基本建成布局结构合理、功能齐全、多心多层、组团式的城镇体系。要加快建设高等级、综合性、枢纽型，与国内外大交通连接的现代化交通网，延伸市区、贯穿城乡、辐射周边、扩散全国。

在城乡互动中，既要把握郊区居民的需求，也要考虑中心城区的承载力；既要考虑城乡发展不均衡的问题，也要思考如何走向共同富裕的问题；既要注重代内平等，也要追求代际平等，不要断了子孙的路。城乡的互动，对于和谐城市的构建的确会产生极大的推动力，同时也会提出一些新的要求，在不断解决问题的过程中，我们既要坚持过去好的做法，也要不断吸收最新的成果，为和谐城市的建设提供理论支持和实践指导。

五、城市法治环境的营造：

构建和谐城市的保障

法治环境是指全社会主张法律至上、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。它是社会管理趋向文明过程中所形成的制度化特征和必不可少的客观基础，对生产力的发展起着维护、保障、促进、规范和巩固的作用，是生产力的重要组成部分。在城市中，由于各种社会关系更加复杂，尤其需要营造一个积极健康、人人遵守、人人践行的法治环境，为和谐城市的建设提供强大的保障。城市法治环境的营造与城市治理、社区自治并不相悖；反而是法治理念一直都未曾离开过城市社会管理工作和社区自治工作。因此，营造良好的城市法治环境对城市社会管理和和谐城市构建而言是一种保障而非阻碍。

（一）城市社会管理离不开法律

在城市公共管理体系构建中，决不能忽视法律的作用，在公共管理的内涵中也蕴涵了“法治”的意味。因此，作为城市管理者（或治理者）必须要面对城市法治环境的营造问题，也就是说要力求形成一种全民知法、懂法、守法、用法的良好局面，在全民法治的环境下，城市社会管理工作也将更加日益开展，构建和谐城市也将更加具备后劲。

（二）法治环境保障城市和谐发展

法治环境要求依法行政、公正司法，规范生产力的发展。（1）在市场经济体制和法律体系初具规模的今天，要高度重视政府决策的法治化，建立一个良好的规划、决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，保证决策、规划的科学化、民主化、规范化，避免主观性、随意性和“长官意志”，将决策失误降至最低限度。（2）以政务环境为重点的地方软环境日益改善，关键在于各级政府必须严格依法行政，切实转变观念，简化办事程序，降低行政成本，提高行政效率，增强服务意识，主动为投资者、为企业提供优质服务，融行政执法于服务之中，保证行政执法的公正性、公平性、公开性，坚决纠正和防止行政执法中的地方保护主义和部门保护主义，切实改善地方软环境。（3）加强对行政、司法的监督，充分发挥人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督、各民 主党派民主监督等各种监督机制的作用，及时有效地纠正违法的和不当的行政、司法行为。在良好的法治环境下，公共管理主体的各项行为都置于监督之下，在法定的程序下合理安排自己的公共管理项目，主动积极提供各项管理服务，因此将为和谐城市的构建提供更加强大的动力。

在良好的城市法治环境下，我们将看到一个更加积极的城市公共管理者的身影，也将看到城市社会管理置于监督之下的科学性和规则性，少了随意性，多了规划性，和谐城市的建设在软件和硬件建设方面都将取得长足的进展。

六、结语

和谐的城市，在社会管理创新的视阈中，即是社会管理的三大主体――政府、非政府公共组织以及公民的平等协商、各司其职、共同治理社会公共事务下的城市（社区）状态。

和谐的城市，是公平公正的城市，无论你是帝王贵胄、文人学者、还是市井小民、凡夫俗子，也不管你是“土著”、“蚁族”或是“漂一族”，只要你在为这个城市的运作、发展尽着自己的一份力量和智慧，这个城市就应给予生存和发展的空间，这是基本的公平公正。

和谐的城市，是以人为本的城市，城市是人的聚合体，城市精神的实质就是人的精神，应体现出城市为人服务，而非人被城市的“异化”，即体现出“人本”。简单地讲，就是要从人类和人性的角度出发，从促进人的全面自由的发展着眼，体现出一个城市所具有的极强的包容性。

和谐的城市，是人与自然和谐相处、自然与社会和谐共生共荣的城市，城市住宅、城市基础设施等的建设应遵循和谐发展原则，以生态学和社会学为基础，以人与自然、人与社会的和谐为核心，科学有效地利用自然资源、人文资源和高科技技术成果，降低对资源的消耗、对环境的污染，使人、建筑物、环境、社会等因子之间和谐共处，为人类营造自然、舒适、环保、健康、优美、便捷的生活空间。

毋庸置疑，在和谐城市构建过程中，创新社会管理，无论是理论研究，还是实践操作都大有可为，而且应该主动积极地有所作为。我们应该抓住当前创新社会管理体制的机遇，积极地构建具有中国特色、中国风格、中国气派的本土化的公共管理理论和实践程式。