年度报告制度的实践思考

“惩治和预防年度报告制度”是2010年以来全国检察机关自上而下推行的一项创新性工作，经过两年来的实践检验，正逐渐成为检察机关参与制度建设、推动深层反腐的有力措施。据统计，2012年、2013年，北京市各区县检察院中均有半数以上的上年度“惩治和预防年度报告”得到了地区当政领导特别是区委书记的批示重视，并较好地推动了地区反腐败制度建设。但也有个别检察院对年度报告工作尚存一定困惑和疑虑。有鉴于此，笔者结合参与北京检察机关年度报告工作的实践，提出对年度报告制度的思考，以期有所裨益。

一、年度报告制度的创意和设立

最高人民检察院首次提出“在全国检察机关建立职务犯罪发生情况、发展趋势和预防对策综合报告制度”。半年之后，浙江省人民检察院在浙江省十一届人大四次会议开幕前，向浙江省委报送了《2009至2010年度我省职务犯罪发生情况、发展趋势和预防对策综合报告》，这是全国第一份省级检察院年度报告。2011年12月，高检院出台了《关于实行惩治和预防职务犯罪年度报告制度的意见》（以下简称《意见》），对实行年度报告制度的指导思想和总体要求、年度报告的内容和形式、撰写与呈送、落实与运用等进行了明确的规定，至此宣告全国检察机关年度报告制度的确立和年度报告工作的广泛开展、全面推行。

2010年2月，北京市人民检察院下发《北京市检察机关2010年业务工作要点》，首次提出“制定职务犯罪预防报告，分析犯罪规律和特点，积极向党委、政府等提出预防对策建议”，其中提出“制作职务犯罪白皮书”。当年，北京市院开展了“职务犯罪趋势预测调研”，通过对北京检察机关2000年-2009年查办的职务犯罪案件、近年来北京市纪委和全市检察机关受理的举报线索以及对“北京市反腐倡廉工作”开展民意调查的情况进行统计分析，归纳职务犯罪发生的行业、领域、类型、人群等特点，分析影响其发生发展的经济、政治、文化、政策、人文等因素和社会背景，总结其发生发展规律，对北京地区职务犯罪未来发展趋势进行预测。在此基础上，北京市院于2010年底制作了《查办和预防职务犯罪工作报告》。2011年、2012年，北京市院均及时向北京市委提交了当年度查办和预防职务犯罪工作报告，并先后得到了时任北京市委书记刘淇和现任北京市委书记郭金龙的批示重视。

二、年度报告制度的目的和要求

按照高检院《意见》要求，实行年度报告制度的指导思想是“立足检察职能，结合执法办案，客观分析职务犯罪发生发展变化趋势，深入剖析引发职务犯罪的成因，提出具体有效的防治对策建议，及时报送党委、人大、政府和纪委、政法委及有关部门，推动形成惩治和预防职务犯罪工作的合力，为促进惩治和预防腐败体系建设、加强和创新社会管理做出积极贡献。”简而言之，建立年度报告制度、提交年度报告的目的是“反映情况、影响决策、争取支持”。“反映情况”，就是要客观、准确地反映本地区、现阶段职务犯罪的发案情况、特点规律、原因和发展变化趋势，以及职务犯罪举报情况、民众对职务犯罪感知情况、社会舆情动态等，以有利于党政领导整体把握本地区现阶段职务犯罪发展的态势。“影响决策”，就是要深入研究职务犯罪多发易发的体制原因、机制漏洞以及政策、法律、制度和社会管理层面存在的突出问题，寻求解决源头性、根本性、基础性问题的办法，提出惩治和预防职务犯罪的体制机制改革、政策调整、制度健全、法律完善和社会管理创新等具有全局意义的防治对策，有利于党政领导以决策方式将检察机关提出的惩防对策建议转化为具体的防控措施，推动形成惩治和预防职务犯罪工作的合力。“争取支持”，就是要通过对一段时期检察机关查办和预防职务犯罪工作情况的梳理分析，全面审视检察机关取得的成效和经验，以及面临的困难和存在的不足，有利于党政领导更多地理解、重视和支持检察机关的惩治和预防职务犯罪工作，更好地实现检察机关职能作用的法律效果、政治效果和社会效果。

在实际开展年度报告工作中，应注重把握三个结合。

一是侦查和预防相结合。与检察机关每年提交各级人大审议的工作报告不同，年度报告是查办和预防职务犯罪工作的专题报告，要体现专门性，与检察机关作为查办和预防职务犯罪的专门机构的法律定位相一致。因此，实践中要通过侦查和预防部门“侦防一体”的有效运作，实现检察机关办案资源和预防资源有机整合，并通过年度报告的成果来增强惩治和预防职务犯罪的整体效能和综合效应。

二是总结和预测相结合。与年度工作总结、预防调查报告等不同，年度报告是对职务犯罪发展态势做出判断、为领导部署反腐败工作提供参考的报告，要体现前瞻性，与预防工作的本质相一致。

三是宏观和微观相结合。与推动解决工作困难的请示报告不同，年度报告更关注职务犯罪易发多发的制度和机制原因提出建章立制的预防对策，并且围绕党委政府中心工作以及关注的焦点、热点问题来提出反腐败建议，要体现全局性，与检察机关促进反腐倡廉体系建设、促进社会管理创新的目标相一致。

三、年度报告工作的重点和难点

年度报告制度，作为一项开拓性的制度，是指从资料积累、调研分析、制作报告、提交报告到成果转化的完整落实过程。落实年度报告制度的重点在于制作和提交年度报告，难点在于推动成果转化和应用。

制作年度报告，是指将资料积累和调研分析过程凝结为具体的报告文本。年度报告的制作质量，直接决定着报告本身的转化前景和年度报告制度的目的实现。制作年度报告实践中，预防部门作为年度报告工作的牵头部门，首先应广泛收集信息、资料，包括年度职务犯罪总体情况、重点行业和领域职务犯罪发案情况、典型案例、群众举报、专项工作情况、反腐败社情民意情况、相关研究报告等，为撰写年度报告积累丰富的素材，避免临时闭门造车。其次，预防部门应在检察长、主管检察长的直接领导和具体指导下，主动依托预防工作领导小组的平台，运用侦防一体化工作机制，积极协调反贪、反渎、办公室、研究室、案管处等相关部门，共同成立工作小组，集思广益，对本辖区、现阶段内的职务犯罪案件以及相关情况进行深刻地剖析和研究，避免单打独斗。再者，由于年度报告的本质是“预防调查报告”，因此应力求资料翔实、分析透彻、言之成理、论之有据，行文中层次清楚、语言简明，必要时可用图表形式对相关数据予以形象展示，也可对一些专业术语或特别情况以脚注予以说明。具体内容安排上，在总结工作部分要“精”，突出亮点；在分析问题部分要“准”，突出特点；在提出建议部分要“实”，突出重点。并且，由于年度报告是面向地区党政领导部门报送，因此报告的总体字数一般应控制在6000字以内。年度报告的报送时间，一般应选择为次年召开“两会”前和次年纪委会议前。

推动成果转化应用，是指通过正式向辖区党委、人大、政府、政法委和纪委等单位报送年度报告，促使相关反腐败建议转化为领导决策和制度、机制改革，更好地为领导决策和区域发展服务。年度报告的最终价值体现为，领导批示精神的贯彻落实和报告所提对策建议的转化应用，如果仅以获得领导批示为目的，则背离了年度报告制度的初衷。实践中，检察机关对于有关领导针对年度报告的批示、指示、建议和意见，应积极与相关部门沟通联系，认真予以落实，并及时反馈落实情况。必要时，应与相关单位共同开展专题调研，制定落实方案，并做好跟踪督导，通过年度报告的转化应用体现检察机关法律监督的刚性和严肃性。同时，工作中，检察机关可以依托地区党委领导下的预防职务犯罪工作机制，或借助与纪委、国资委、教委等部门建立的预防职务犯罪网络，将年度报告所提建议落到实处，切实发挥年度报告制度的积极作用。

四、年度报告制度的落实和保障

年度报告制度的落实，一方面需要各级检察院切实提高对年度报告制度重要性和必要性的认识，将年度报告作为检察机关服务党和国家中心工作、优化法律监督内容、强化侦查办案效果、提升预防工作社会影响力的一项重要工作来抓。另一方面，需要高检院和各省级检察院加强对年度报告工作的指导和规范。2012年初，北京市院在贯彻执行《意见》的基础上，结合北京地区实际，印发了《关于规范惩治和预防年度报告工作的通知》和《惩治与预防职务犯罪工作报告（样本）》，对全市检察机关年度报告工作进行规范引导和具体指导。

年度报告制度的保障，体现在各检察院对年度报告工作的领导和组织等方面。实际工作中，预防部门首先应积极争取院党组和检察长的重视支持，以推动对年度报告工作的组织协调、任务分解和责任落实。其次，预防部门应提高计划性和主动性，在开展侦防一体、专题调研、专项预防以及社会化预防等工作中，要融入对当年度报告的主题思考和对前一年度报告相关领导批示的积极回应。再者，预防部门应加强与检察机关内部相关部门的实时沟通以及与地区纪委等相关单位的及时联系，以多侧面了解本地区反腐败形势、职务犯罪发展态势、典型案件发生的社会制度和人文环境等，来弥补预防干警在精力阅历、数据资料、人力能力等方面的不足。

（作者单位：北京市人民检察院第一分院）