水电工程移民城镇化安置模式探析

【摘 要】我国是世界上水能资源最丰富的国家之一。大力发展水电是实现我国能源安全，实现节能减排目标的重要手段。本文对水电移民城镇化安置模式进行分析研究，总结移民安置工作的经验教训，可以对我国水电移民安置工作提供很好的借鉴和参考，有力促进水电工程建设。

【关键词】水电开发；城镇化；移民安置；安置模式

我国是世界上水能资源最丰富的国家之一，水能资源理论蕴藏和经济技术可开发量均居世界第一。作为一种清洁能源，水电开发技术成熟、成本低廉。根据《能源发展“十二五”规划》和《水电发展“十二五”规划》，“十二五”期间，我国水电将新增投产装机7400万千瓦，新开工1.2亿千瓦以上，建设任务艰巨。水电开发不可避免的会导致大量的移民，良好的移民安置是水电工程建设成败的关键因素之一。

一、水电工程移民城镇化安置模式的背景及涵义

（一）城镇化安置的背景

城镇化主要是指农村人口转变为城镇人口的过程。其本质特征包含三个方面：（1）农村人口在空间上的转换；（2）非农产业向城镇聚集；（3）农业劳动力向非农产业转移。

2012年12月，中央经济会议指出城镇化是扩大内需的最大潜力所在，我国要围绕提高城镇化质量，走以“集约、智能、绿色、低碳”为特点的新型城镇化道路；2013年中央进一步提出“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”，这为我国推进城镇化发展提出了指导思想。

当前，我国进入了水电建设的高峰期，并逐渐向大江大河上游地区推进，这些地方土地相对稀缺，可开垦土地有限，难以满足传统移民安置工作的需要。对传统水库移民安置方式进行创新成为一种必然选择。对水库移民进行城镇化安置逐步成为一种必要且可行的安置模式，它不仅可以破解土地调剂难度大、移民安置难的问题，还可以为移民的长远发展提供良好的条件。移民城镇化安置模式既符合时代背景，也符合国情，它将成为我国城镇化发展的重要组成部分。

（二）城镇化安置的涵义

我国学者对于水库移民安置模式的研究较多，近些年来与城镇化安置相关的研究有：田劲松等以农村移民为例，对传统农业安置和非农安置渠道、利弊及效果进行了分析比较，认为应因地制宜安置农村移民。高奇提出了兴建“移民城”，集中实现农村移民非农化转移的观点。蔡依平等认为，随着我国市场经济的逐步完善，二、三产业将成为提高移民收入的有效途径。杨文建对传统的移民安置模式进行了分析，提出了城乡联动移民安置模式。雄鹰等人对安置模式及去向进行了分析，认为移民安置要考虑移民的长远发展，要与农村工业发展和促进城镇化相互作用。以上的研究已经包含城镇化安置的思想，这为移民城镇化安置的提出了良好的思路。但是，这些研究并没有将移民城镇化安置作为一种单独的安置模式明确提出。

本文在总结已有的研究成果的基础上，结合水电开发移民安置实际，将水库移民城镇化安置界定为：移民城镇化安置是相对于传统的移民安置模式而言，是一种“无土、少土”的农村移民安置模式。采取这种模式安置移民，是指将移民搬迁到城集镇或新建移民集镇进行生活安置，对移民不调剂或调剂少量土地，将移民劳动力逐步由传统农业向非农产业转移、最终实现移民人口转移的新型安置方式。

二、水电移民城镇化安置的不同方式

我国在水电工程移民安置过程中已逐渐将城镇化安置作为一种新型安置模式进行试点。目前，我国水电开发农村移民城镇化安置模式在不同省区和不同工程上的做法存在一定的差异，总的来说，典型的主要有以下几类：即“城镇+逐年补偿”方式、“城镇+土地”方式、“城镇+货币”、“土地换宅基地”方式等。

（一）“城镇+逐年补偿”方式的内涵

“城镇+逐年补偿”方式是指将移民搬迁进入城集镇（含原有扩容和新建）进行生活安置，并采用逐年补偿方式对移民进行生产安置的新型移民安置方式。

金沙江下游向家坝水电站即采用了“城镇+逐年补偿”安置方式。具体做法是：对具备条件且自愿选择到城集镇安置的农村移民，按照“户主申请、政府审查、公示公证、长期补偿”的原则，就近进入城集镇安置，不再调剂土地，而采取逐年现金补偿方式。

这种方式有效的破解了安置区土地资源有限的问题，考虑了移民长远生计，是对传统大农业安置方式的大胆创新。

（二）“城镇+土地”方式的内涵

“城镇+土地”方式是指将移民搬迁进入城集镇（含原有扩容和新建）进行生活安置，在城集镇周围为移民调剂生产用地的移民安置方式。

“城镇+土地”方式在金沙江流域水电开发移民安置中得到广泛采用。选择这种方式搬迁进入城镇的移民，生产生活条件得到了改善，但是仍然可以得到土地从事农业生产，原有的农业技能得到利用。

（三）“城镇+货币”方式的内涵

这种方式是指移民搬迁进入城镇，原有房屋及土地等生产生活资料采取货币形式一次性现金补偿，由移民自行安置的移民安置方式。

（四）“土地换宅基地”方式的内涵

“土地换宅基地”方式是指移民搬迁进入城镇安置，采取置换社会保障、门面房安置、土地换宅基地等方式进行生产安置的一种新型移民安置方式。

“土地换宅基地”方式最早见于东部经济发达地区的被征地农民安置。水电工程移民“置换”安置方式出现较晚，典型代表是黔中水利枢纽纳雍县库区百兴镇“耕地置换宅基地”方式，具体做法是：不对移民原有土地进行直接补偿，而由政府统一进行安置小区规划，利用移民资金进行水、电、路等配套公共设施建设。安置小区建好后，按照原征地面积的一定比例返还移民宅基地，其余部分则作为基础设施和安置用地。移民可以利用返还的宅基地并按规划修建房屋，无力或不愿建房的农户，可以将宅基地转让或由政府回收。

三、水电移民城镇化安置不同方式的利弊分析

（一）“城镇+逐年补偿”方式的成效与不足

“城镇+逐年补偿”方式为移民提供了良好的发展机遇，主要表现在：移民搬迁进入了基础设施较完善的城集镇，生产生活条件获得了极大改善；移民可以获得逐年补偿带来的长期稳定的收益，并获得了城镇非农就业机会，有利于促进移民长远发展和身份转变；有利于推动库区城镇化和非农产业发展。

“城镇+逐年补偿”安置方式也存在自身的不足，主要表现在：移民搬迁进入城镇，相对生活成本提高；移民原有农业技能基本无法再利用，如果没有获得其他收入来源，则可能出现生活水平下降的风险；移民逐年补偿资金在电站建设期计入工程成本，运营期列入运营成本，如电站亏损，会导致逐年补偿资金风险；移民劳动力如不能有效转移，可能导致社会不稳定。

（二）“城镇+土地”方式的成效与不足

这种方式在一定程度上考虑了移民的原有技能，取得了一定的安置效果，具体体现在：移民生产生活条件得到了极大改善；移民可以充分利用原有农业技能，不会因为职业变化导致无所适从和收入下降；城集镇交通、信息便利，移民可以种植符合市场需求的农产品，增加收入；移民可以获得农业之外的其他非农就也机会，增加收入。

“城镇+土地”方式存在的问题是：由于需要在集镇周围为移民配置一定数量的生产用地，移民安置仍存在一定困难；一般来说，城镇生活成本较高，移民收入如果不能同步增长或者没有获得其他收入来源，可能出现生活水平下降的风险；相对不利于加快移民原有身份转变。

（三）“城镇+货币”方式的成效与不足

这种方式使得移民生产生活条件得到了极大改善；移民可以集中利用充分补偿资金发展生产；加速了移民职业身份转变。

“城镇+货币”方式存在的问题是：移民原有农业技能几乎无所利用，增加了就业难度；移民劳动力转移不成功时，可能导致贫困风险和社会不稳定。

（四）“土地换宅基地”方式的成效与不足

这种方式的成效主要表现在：加速了移民身份转变，有利于推动库区城镇化发展；移民劳动力从农业生产上转移出来，有利于推动库区非农产业发展。

“土地换宅基地”方式除具有其他方式的缺点外，还有自身独特的问题：移民放弃了土地等生产资料和原有农业技能，如果不能获得非农产业收入，极易产生贫困风险。

四、不同城镇化安置方式的适用条件分析

移民城镇化安置不同方式各有特点，任何一种方式都有自身的适用条件，在移民安置实践工作中，需要根据移民特点和安置环境条件综合选择。

（一）安置方式：城镇+逐年补偿

特点：解决了安置区土地资源有限的问题，移民生产生活条件改善；移民可从事其他非农产业，增加收入；促进了移民向非农产业转移。

适用条件：具有较大的发展潜力的小城镇；移民是具有城镇化意愿和一定非农就业能力的群体；经济较发达，非农产业发展初具规模的地区。

（二）城镇+土地

特点：移民生产生活条件改善；移民原有的农业生产技能仍可利用；使得移民获得了缓冲期，有利于社会稳定。

适用条件：具有较大的发展潜力的小城镇；移民具有城镇化意愿但非农技能相对较差。

（三）城镇+货币

特点：解决了调地难的问题；移民可以将补偿资金集中用于生产发展。为移民提供了良好的发展机遇，有利于促进库区城镇化。

适用条件：具有较大的发展潜力的小城镇；移民具有城镇化意愿且有较强的非农就业技能或主要收入来源来自于非农产业；经济较发达，非农产业发展初具规模的地区。

（四）土地换宅基地

特点：解决了调地难的问题；移民房屋出租，可以获得长期稳定收益；移民获得了良好的发展机遇。

适用条件：具有较大的发展潜力的小城镇；移民具有城镇化意愿、具有一定的非农就业能力；经济较发达，流动人口较多，非农产业发展初具规模的地区。

五、结语

城镇化安置缓解了人地矛盾，有利于促进移民长远发展和城镇化建设，主要表现在：库区可以利用集镇扩容或新建重新制定规划，改善和促进库区基础设施，优化集镇布局，推动库区城镇化发展；移民进入城镇安置极大的改善了生产生活条件，获得了更好的公共服务。

移民城镇化安置存在的问题主要体现为：移民搬迁进入城镇、原有生活成本上升；移民城镇化安置将进一步加剧城镇用地矛盾，推动集镇土地价格和建房成本；目前，库区城镇多属于集贸型城镇，缺乏有效的工业和第三产业支撑，发展受到一定的限制。

综上所述，虽然在实践中，移民城镇化安置取得了一定成效，但是也存在一定的问题。因此，水电移民安置必须因地制宜，选择适合库区和安置区实际情况的安置方式，立足于改善移民生产生活条件，兼顾移民当前和长远生存发展的需要。

参考文献

[1] 田劲松，张乾元，李庆国.我国水库库区农村移民安置方式比较——水库移民可持续发展研究之二[J].武汉水利电力大学学报（社会科学版），1999（5）.

[2] 高奇.三峡库区农村移民安置新模式初探——关于兴建“移民城”安置农村移民的思考[J].四川三峡学院学报，2000（2）.

[3] 蔡依平，张梦芳.水利水电工程移民安置模式多样化实证研究[J].安徽农业科学，2006，34（5）：996-997.

[4] 杨文建.中国水库移民安置模式研究[M].昆明：云南美术出版社，2005.

[5] 雄鹰.洞庭湖区移民安置模式案例研究——以汉寿县为例[J].热带地理，202，22（4）：320-324.

作者简介：冯海军（1985- ），男，湖北咸宁人，华能澜沧江水电有限公司助理工程师，主要从事水库移民管理工作；张万红（1969- ），男，云南丽江人，华能澜沧江水电有限公司工程师，主要从事土地、林地报批和水库移民管理工作；张瑜（1988- ），男，云南昆明人，中国水电顾问集团昆明勘测设计研究院有限公司助理工程师，主要从事水库移民规划设计工作。