浙江利用低丘缓坡开发山地人居的可行性研究

摘 要：在“十”报告提出新型城镇化以及浙江省提出的美丽浙江建设行动的背景下，如何在浙江省新型城镇化过程中走出一条新路，既能破解城镇化发展中的用地瓶颈，又能彰显浙江省新型城镇化的特色。以利用低丘缓坡资源开发山地人居建设为切入点，以安吉为案例，分析和论证了浙江省向国家申请全省域的低丘缓坡试点的可行性和对于创新城镇化建设的意义，为浙江省新型城镇化发展中遇到的城市空间再造、城市居住品质升级、经济增长方式转变等问题提供借鉴与启示。

关键词：新型城镇化；低丘缓坡；山地人居

中图分类号：C912.8 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-10-17（6）

“十”报告提出坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。新型城镇化即是城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展，互促共进的城镇化。新型城镇化也是经济结构调整的重大内容、扩大内需的强大动力。从城镇化建设的基本作用来看，安居才能乐业。正如《雅典》所提出的城市功能分区和以人为本思想，指出城市规划的目的就是保证居住、工作、游憩和交通四大功能的正常运行。其中，居住是城镇化建设的重要功能组成部分。[1]

因此，新型城镇化的“新”，是追求有“质量”的城镇化，需要关注城镇化过程中人的生活质量，也包括居住质量。研究表明，当人均GDP达到5000美元时，进入成熟的度假经济时期，而第二居所既是改善型住房，也属于旅游地产，2012年浙江省人均GDP首次突破10000美元，已进入第二居所的市场需求期，第二居所要求自然环境优美、空气清新、交通便利、密度适中，居所的环境和品质是核心竞争力，而山地人居是满足人们第二居所需求的最佳选择之一。

浙江省在进行低丘缓坡开发利用的探索过程中，如何结合独特的低丘缓坡资源进行因地制宜的山地人居建设，对于浙江省以至全国特色新型城镇化建设将起到重要的创新探索作用。[2]

1 浙江省新型城镇化探索中低丘缓坡利用的特点及成效

1.1 开发利用低丘缓坡将成为我国空间发展的新趋势

职工“十七届五中全会”提出“坚持各类建设少占地，不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”的要求，随即在国家“十二五规划”中，强调生态文明的重要性，要求增强可持续发展能力。这些思路均体现了对生态、集约的可持续发展方式的重视。从实际建设条件来看，对于人均耕地面积稀少、但山区面积大大超过了平原区面积的中国，向低丘缓坡要发展空间已成为趋势。

1.2 低丘缓坡是浙江省重要的空间特色和土地资源

浙江毗邻江苏，两省的发展一直备受关注。江苏省的地形地貌是“一山二水七分田”，人均耕地0.99亩，浙江省为“七山一水二分田”，人均耕地仅为0.55亩，耕地资源相对匮乏。两省之间的地形地貌差异较大。江苏省的城市化空间载体主要是平地，浙江省山地资源特别是低丘缓坡较丰富，是重要的土地后备资源。因此，与以平原为主的江苏省相比，浙江省更应做好“七山”的文章，推进浙江省山水空间特色的新型城镇化发展。

从现实条件来看，据《浙江省低丘缓坡重点区块开发规划（2010-2020年）》的数据：目前全省共有理论低丘缓坡资源面积3625万亩。接近一半的低丘缓坡资源分布在坡度15°—25°的区域，面积约为1690万亩，约占总资源的47%；坡度在6°—15°的约为947万亩，约占总资源的26%；≤6°的约为983万亩，约占总资源的27%。2010-2020年全省规划低丘缓坡重点区块面积为68万亩，其中2010-2012年，全省确保规划低丘缓坡重点区面积为26万亩，建设用地重点区块为11万亩，耕地开垦重点区块为15万亩。丰富的低丘缓坡资源是浙江省新型城镇化建设重要的土地后备资源。

1.3 浙江省低丘缓坡综合利用效果显著，在全国具有典型性和示范性

参照浙江省统计局公布的数据，2012年浙江省的城镇化水平为62.3%，规划至2020年，全省的城镇化水平达到70%左右，浙江省国土部门的数据是到2020年全省新增城乡建设用地面积382万亩。作为以丘陵山地地形为主的浙江省，快速发展的进程中，土地供需矛盾突出是现阶段浙江省城乡可持续发展面临的主要问题。

在这一背景下，浙江省成为全国首个低丘缓坡开发利用试点，结合国家政策，编制土地资源开发利用专项规划，并制订分年实施计划，提高低丘缓坡开发利用的计划性和可操作性，具有十分重大的示范性意义。浙江省已开展了大量的低丘缓坡规划建设工作，着力统筹利用土地资源，拓展发展空间，更好地推进经济社会可持续发展；增加耕地后备资源，扩大补充耕地来源，更好地实现浙江省耕地资源的占补平衡。

2 浙江省低丘缓坡开发工作与山地人居建设

2.1 山地人居建设是低丘缓坡开发工作中的组成部分

从浙江省已开展的低丘缓坡综合开发工作的方式来看，主要遵循了“因地制宜，宜农则农、宜建则建、宜林则林”的原则，建设用地部分主要为工业用地建设和城镇居住及生活设施建设两大功能，以工业用地建设为主，“台地工业、坡地城镇”中“坡地城镇”还未全面展开，而在“坡地城镇”中，山地人居建设应是低丘缓坡开发工作中的重要组成内容。

2.2 山地人居建设在低丘缓坡开发工作中的作用

2.2.1 节约优质耕地，破解城镇化用地瓶颈

现阶段国家实施严格的土地政策管理，加强土地调控，而浙江省耕地资源又相对匮乏，但山地资源特别是低丘缓坡较为丰富，是重要的土地后备资源。在新型城镇化快速发展阶段，城乡建设用地将在相当长时期内保持一定需求，土地供需矛盾十分突出。妥善处理好保障发展与保护耕地的关系，是推进可持续发展过程中面临的重要课题。低丘缓坡的开发，有利于统筹利用土地资源，为城镇化的可持续发展提供稳定的用地空间保障。

2.2.2 节约开发建设成本，拓展城镇发展空间

浙江省在近年来的快速发展进程中，土地供需矛盾突出是其面临的主要问题，其中，城镇居住用地的需求增长是土地开发需求重要的组成部分。随着经济的快速发展，土地资源制约愈加明显。符合土地利用规划的低丘缓坡开发，为山区城市的经济发展提供了宝贵的土地资源。

从建设成本来看，低丘缓坡住宅具有土地价格的优势。从表1、表2及图1可以看出，从土地价格看，平地土地的楼面价比山地高出2倍多，山地比平地有很高的价格优势。山地建筑同平地建筑相比，初步分析建筑物本身所用材料用量基本不变，但人工、运输费用增加，土方造价增加，基础处理相对复杂，因此主体建筑造价增加一般在3%左右，总造价增加部分主要在基础设施配套工程，一般平地小区基础设施配套工程约占总造价1.5%，但山地建筑在10%左右，因为山地道路考虑盘山路，加上道路土方、挡土墙处理，必要时还须山体加固以及上水系统需增加加压设备等，所以山地建筑一般比平地建筑造价增加约12%左右，但基础设施配套工程要根据实际地形具体分析，从表2的分析可以看出，基础设施配套工程上，坡地比平地每平方米高200元左右。但结合地价等其他相关因素进行综合评价，从经济分析可以看出，山地建筑在成本上依然有很大的优势。

在实际建设过程中，大面积、大范围进行低丘缓坡开发，统筹了土石方平衡、水系调整、征地拆迁和政策处理、工程技术处理、城市新区建设等工作，能够破解土地开发成本过高与低丘缓坡资源闲置的矛盾，走出一条节约集约用地的新路子。以2008年丽水南城低丘缓坡开发为例，与耕地相比，林地征地价格每亩降低了4.8万元，土地报批规费等成本每亩可节约3.5万元。同时山区人口密度少，房屋拆迁的成本也有所减少。可见，利用低丘缓坡进行开发建设，虽然场地平整、工程建设成本有较大的提高，但综合平衡每亩土地节约成本，整体上成本仍可大大节约。

2.2.3 展示山水文化底蕴，描绘美丽浙江形象

从浙江现有古村落保存下来的情况看，一些基本上保持数百年前地形地貌的村子，基本上达到了村落、建筑与自然环境结为有机整体的目的，数百年的运转并没有导致整个生态系统和环境面貌发生重大变化，依然呈现出原有的自然朴实的精神内涵和文化意味，而这些已经成为非常重要的文化资源和旅游资源。

从山地人居建筑的特点来看，低丘缓坡地带的山居建筑，既适应复杂的自然地形，节约耕地，又创造了良好的居住环境，在形体上合理运用材料、结构以及一些艺术加工手法，给人一种浑然天成的感觉。然而，随着城市化进程的加快，中国国内部分地区的山地人居作为一种文化现象，已经逐步沦为“正在消失的风景”，节地指标、农村综合整治，用过于简单的方法做成数字上的平衡，但却使很好的居住文化、一些美好的风景渐渐消失，这是应该警醒的事情。

在实际建设过程中，传统的山地人居景观对于当前新型城镇化建设依然具有指导意义和借鉴作用。以文化景观保存较好的欧洲国家瑞士作为对比，可以发现，瑞士长期坚持的山地人居建设方式已经形成了独特的文化现象。人们一提到瑞士，就会想到其如画般的山地人居环境与和谐自在的生活状态。这种独特的城乡建设特色已经成为瑞士的文化符号。

浙江省的空间形象、文化意象不仅仅包括西湖、六和塔等古代城市景观，更包括众多的江南“水乡”、“古镇”，同时作为“美丽乡村”发源地的浙江省，依山傍水、生态自然的山居景观特色也具有优越的资源条件。通过规划引导进行科学建设，浙江省将不仅仅具有江南水乡的细腻，同时也完全有条件形成不逊于瑞士的独特山居风貌和生态人居理念。综上所述，建设山地人居是寻找浙江地域特色、构建浙江形象、保存浙江文化的现实需要。[3]

2.2.4 提升居住生活品质，创造优质居住环境

顺应自然、利用自然、改造自然，是人类与大自然互动的主要途径。将青山碧水引入生活，满足人们回归自然的需求，是越来越多大都市居民追求的生活目标。传统的山地建筑符合风水学及生态科学的基本原则，很多低密度的山地古村落的选址建设，保障了充足的通风、采光条件，其塑造的外部生态环境对人类的健康形成了积极的影响。现代的山地建筑也逐步得到人们的重视。

目前，国际上公认的“绿视率”理论（由日本环境心理学研究专家大野隆造于2002年提出）认为绿色在人的视野中大于25%时最为舒适。[4]从“人—绿”关系这一角度看，山地建筑无疑是绿色景观的集大成者。环境优美的山地住宅，能最大限度的满足人们回归自然的需求，降低城市过度集聚带来的“城市病”，在城市与自然相接的区域，形成优质的人居环境，对于提升城市的生态环境品质也具有重要作用。

3 浙江省低丘缓坡开发工作推进山地人居建设行动建议

新型城市化的建设过程，涉及到不同级别的政府部门、不同政策、不同法规、不同建设主体之间的协调问题，因此，政府的推动作用尤其重要。在低丘缓坡推进山地人居建设的工作，需要形成国家、省、市、县联动的工作框架。要实现这一目标，需要着力开展以下几个方面的工作。

3.1 向国家申请浙江省全省域的低丘缓坡试点，并将浙江省的低丘缓坡建设上升到国家战略层面

充分开展相关研究工作，积极推动浙江省向国家申请全省域的低丘缓坡试点，将金衢丽等国家低丘缓坡示范点扩大到全省所有的低丘缓坡，同享相关政策，用5到10年时间形成浙江省山地建筑整体形象，打造“瑞士”建筑风貌。并将浙江省的低丘缓坡建设上升到国家战略，作为新型城镇化工作中土地制度创新的重要内容。

3.2 修编浙江省土地利用规划和省域总体规划，开展相关的规划研究工作，支撑低丘缓坡开发及山地人居建设工作的开展和落实

作为全省性的战略行动，低丘缓坡开发建设工作涉及到空间资源的重新分配，因此需要修编浙江省土地利用规划和省域总体规划，为全省低丘缓坡开发建设工作提供研究基础和规划依据。[5]

低丘缓坡规划属于专项规划，它应在土地利用总体规划和城市、乡（镇）村规划的指导下进行规划编制工作，充分论证、广泛征求意见，认真编制低丘缓坡综合开发利用专项规划。

在县市的具体规划建设中，充分调查低丘缓坡土地利用资源，并进行可行性研究论证，合理安排相关配套设施，进一步创新思维，编制各类符合低丘缓坡发展特点的规划。

3.3 制定符合浙江省现实特点的山地人居建设的相关技术标准体系

山地人居建设工作的开展需要遵循“保护与开发利用相结合、因地制宜与依法依规相结合、市场调节与政府引导相结合以及有序有度与突出重点相结合”的基本原则，有针对性地制定适合山地人居的技术标准体系。针对人均占地面积、容积率、布局模式等，形成符合浙江省现实条件的山地人居建设标准。

3.4 以县域为单位开展山地人居建设工作的试点

建议以县为单位作为开展山地人居建设工作的试点。对于安吉县以及开化县等生态特色鲜明、低丘缓坡资源丰富的区县，建议优先开展山地人居建设的试点工作，探索浙江省切实推动生态转型、实现“生态富民、科学跨越”战略创新的发展路径，将对全国、其他省份低丘缓坡的利用带来积极的示范作用。

通过符合土地利用规划的低丘缓坡开发与山地人居建设，为特色县市的经济发展提供宝贵的土地资源，破解特色县市经济快速发展与建设用地匮乏的矛盾，提供发展的新动力，为平衡经济发展带来的土地缺口找到一条新的出路。

4 以浙江安吉为试点，开展低丘缓坡山地人居建设工作的建议

4.1 安吉县具有开展低丘缓坡地带山地人居建设工作的巨大潜力

安吉县的地形地貌特征为“七山两水一分田”，是浙江省的缩影。安吉县共有低丘缓坡土地面积60.04万亩（见图2），占全县土地总面积的21.22%。潜在的可供开发利用的面积为36.65万亩，占安吉县土地总面积的13.00%，占全县低丘缓坡土地面积的61.04%。

从可利用低丘缓坡范围来看，可利用低丘缓坡资源中宜建性优良的区域面积有1244.85亩，占整个县域可利用低丘缓坡面积的0.34%，宜建性较好的面积有3.12万亩，占可利用低丘缓坡面积的8.53%，宜建性一般的面积为28.9万亩，占可利用低丘缓坡面积的78.83%，宜建性较差的面积为4.5万亩，占可利用低丘缓坡面积的12.30%。除宜建性较差的区域外，宜建性一般、良好与优良的区域共32.1万亩，占可利用低丘缓坡面积的87.6%。

4.2 低丘缓坡的开发利用可解决安吉县近期发展建设存在较大的用地需求缺口，对于节约土地、拓展空间将起到重要作用

依据相关规划，安吉现状建设用地面积与土地资源最大承载面积仅仅相差1.08万亩，意味着从土地承载力上理解未来十年每年平均的开发用地面积约1077亩。依据国土部门正在编制的相关规划，到2020年，估算安吉县县域需新增城乡建设用地2.28万亩，所以2020年安吉县县域新增城乡建设用地比土地资源最大承载面积多1.2万亩，如此巨大的土地缺口，使得低丘缓坡的开发利用成为唯一选择。[6]

随着国家新一轮城镇化的发展，安吉县作为新兴旅游城市及杭州的后花园，将迎来新一轮的居住建设的高潮。预测：

（1）按规划数据预测：来自国土部门数据，2013年至2020年，安吉县域新增城乡建设用地面积22800亩，年均用地2850亩，假设居住面积占比40%，每年居住面积1140亩，土地出让地块中约50%的的土地可以利用低丘缓坡进行开发建设，用低丘缓坡后可节约耕地85%计，年均节约耕地约485亩。2013至2020年安吉仅山地人居一项可以节约耕地3880亩，占总建设用地的17%。浙江省2013年至2020新增建设用地规模为130万亩，由此推算，2013至2020年全省仅山地人居一项利用低丘缓坡后可以节约耕地约22万亩。

（2）按实际建设用地预测：安吉县平均每年实际新增城乡建设用地面积约4500亩，根据2011—2013年全县出让土地中居住用地的情况，以及现阶段城镇化的推动，预测每年新增出让的居住用地面积为1000亩，对2011-2013年安吉县已出让土地的项目逐个分析，土地出让地块中50%的的土地可以利用低丘缓坡进行开发建设，按节约耕地85%计，则此项每年可节约耕地约425亩。安吉县每年约3000户的农民建房，其中农整户数约1/3，非农整户数约2/3。农整户按农村土地综合整治项目户均用地面积0.38亩计，按50%可利用低丘缓坡建设，节约耕地85%计，可节约耕地约162亩，非农整项目农民自建房宅基地每户占地约0.18亩，按50%可利用低丘缓坡建设，节约耕地85%计，可节约耕地153亩，农民建房每年可节约耕地总计约315亩。和出让部分相加每年可节约耕地约740亩。2013至2020年安吉一个县仅居住用地一项利用低丘缓坡后可以节约耕地约5920亩，同比测算，2013至2020年全省仅居住用地一项利用低丘缓坡后可以节约耕地约34万亩。

4.3 安吉县对低丘缓坡的开发建设利用，更加具有可行性

安吉县自2010年以来，累计批准农村土地综合整治项目37个，涉及10个乡镇37个行政村，需搬迁农户近8500户。虽然农整项目批准涉及农户主要位于平原地区乡镇，但也有很大一部分农户的农房位于低丘缓坡地带。

据初步统计，全县批准搬迁的8500户农户中约50%可以安置在低丘缓坡地带。这些搬迁的农户原有建设用地面积约在1亩左右，实施农村土地综合整治后，通过对搬迁农户实行联排或公寓化集中安置，户均用地约在0.38亩，每户可节约用地在0.6亩至0.65亩之间，土地节约集约程度大幅提高。

但从已实施的农整项目看，目前农户安置区基本都建在耕地上，而且大部分均为优质水田。如某村安置点，项目批准搬迁农户中有175户位于丘陵缓坡地带，这些农户搬迁以后，需占用耕地建房面积65亩（均为水田），能复垦新增耕地166亩（均为旱地），虽然复垦的耕地面积增加了101亩，但复垦新增的耕地质量与安置区占用的优质耕地相比，在质量和利用效率上还是有一定的差距。

因此，从安吉县土地综合整治项目的实际情况来看，如果将低丘缓坡地带的农房建设迁至平原地区，虽然在数据上用地规模形成了集约利用，但是考虑到迁址后的平原地区较多为优质水田，而低丘缓坡地带的复垦条件又并非理想。因此，与之相比，对低丘缓坡进行开发建设更加具有可行性。

4.4 安吉县保存、延续和创新发展山地人居风貌及美丽乡村特色，需要低丘缓坡开发及山地人居建设工作的支撑

安吉县作为全省低丘缓坡开发及山地人居建设工作试点的优势如下：

（1）区位优势。安吉地处长三角经济区内，距杭州半小时、沪宁两小时，与杭州同城化发展趋势明显，具备承载区域高端居住需求的优势。

（2）生态优势。安吉县是全国知名的竹乡，具有优越的生态资源特色；

（3）资源优势。安吉县七山一水两分田，具有丰富的低丘缓坡资源；

（4）安吉县有建设山地人居的良好基础。安吉县是全国第一个获得“联合国人居奖”的县，美丽乡村的发源地。浙江省人民政府又确定安吉县、龙泉市、普陀区为绿色城镇示范县（市、区）。

（5）产业优势。安吉县产业转型也比较容易着手进行，全县域的低丘缓坡试点也会成为浙江省切实推动生态转型的一个战略创新。

从安吉县需求来看，因地制宜的开展低丘缓坡开发及山地人居建设工作对于保存、延续和创新发展山地人居风貌及美丽乡村特色具有重要的支撑作用。

5 结语

敢问路在何方，这是浙江省新型城镇化道路上需要思索和探索的关键点之一，本文从低丘缓坡开发的视角，破解经济快速发展与建设用地匮乏之间的矛盾，期望通过基于低丘缓坡的山地人居建设，展示浙江省地域文化的城镇化特色风貌，成为打造“美丽浙江”的重要行动篇章。

参考文献：

[1] 郑卫.新型城镇化过程中小城镇基础设施建设创新发展研究[J].经济师，2013，（6）：60-61.

[2] 何招兴.关于低丘缓坡综合开发利用工作的几点思考[J].浙江国土资源，2013，（5）： 41-42.

[3] 吴良镛.简论山地人居环境科学的发展——为“第三届山地人居科学国际论坛”写[J].城市规划，2012，（10）：9-10.

[4] 但新球，但维宇.森林城市建设：理论、方法与关键技术[M].北京：中国林业出版社，2011.

[5] 浙江省土地利用总体规划（2006-2010）[R].2009.

[6] 安吉县土地利用总体规划（2006-2010）[R].2010.