农地流转中的农民意愿和政府角色

收稿日期：2010-12-29

作者简介：裴厦，博士生，主要研究方向为资源生态。

*国家科技支撑计划重点项目课题“可持续发展功能分区技术开发”（编号：2006BAC18B01）。

（1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2.中国科学院研究生院，北京 100049）

摘要 土地流转进行与否和方案的制定首先要考虑的是农户意愿，政府在土地流转中的行为和角色也要建立在农户流转意愿的基础上。了解农户土地流转的意愿，并在此基础上分析政府在土地流转中的作用对于指导土地流转的顺利进行具有十分重要的作用。因此，本研究采取随机抽样和典型调查相结合的方式分析了农户的土地流转意愿及影响因素，并通过对比“双溪农户”和“一般农户”土地流转现状和农民对政府土地流转工作的了解情况，分析了政府在农地流转中的角色问题。结果表明：农民的土地流转意愿十分强烈。外出务工人员比例是农户转出土地的首要直接因素；收入总数和结构与土地流转意愿互为因果关系；农户愿意转出耕地，而不愿意转出园地；受教育水平高的农户愿意转入土地，可能发展为农业经营大户。无论是已经大规模发生土地流转的村庄还是尚未大规模发生流转的村庄，农民对于土地流转的目的、意义以及方式等基本信息都不是很了解。因此，政府在土地流转中要适度引导和监督，不能过度干预农民的意愿和行为。

关键词 农地流转；农民意愿；政府行为

中图分类号 K901.2文献标识码 A文章编号 1002-2104（2011）06-0055-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.06.010

农村土地流转是家庭联产承包责任制适应社会经济发展的时代选择，是防止农地抛荒、实现农业规模化经营、转移农村剩余劳动力、实现城乡统筹发展、增加农民收入的必然要求。农地流转是一个十分复杂的问题，涉及方面很多，比如农地流转的动因［1］、农地流转中的产权问题［2-3］、农民权益的保障［4］、农地流转与剩余劳动力转移的关系［5-6］、农地流转市场的建立［7-8］、农地流转模式的选择［9］、农地流转中金融制度支持［10-11］、农地流转中的农民意愿和行为［12-21］等。其中，农民的土地流转意愿和行为选择是农村土地流转顺利进行的基础。目前，这方面的研究涉及了东部平原地区［13］、大都市郊区［14］、丘陵山区［15］、半农半牧区［16］等。除了定性分析外，这些研究中还用到了基于Logit模型的农户行为选择的定量分析。但是，研究结果却不尽相同。此外，农地流转是在转出方（农民）、中介、转入方（种植大户、农业公司等）之间进行的，是一个涉及多方利益的复杂过程。农地不仅关系着农民的经济利益，而且是保障国家粮食安全的关键，并且还承担着一定的生态功能，因此，政府必须在农地流转中承担适当的角色。目前，关于农地流转过程中政府角色的度的问题研究相对较少，同时，在实际工作中存在着过度干预和引导不够的现象。从农民角度出发，明确政府在农地流转中应该承担的角色，对于保障农民利益和实现农地流转高效有序进行是非常重要的。因此，本文首先分析了农户在土地流转中的意愿，并在此基础上分析了政府在农村土地流转中的角色问题。

1 研究方法

1.1 研究区概况

重庆市江北统筹城乡改革和发展试验区包括鱼嘴镇、复盛镇和五宝镇的13个村庄，2007年人均纯收入4 110元（2008年逼近4 800元），不到江北区农民人均收入水平（5 693元）的72%，属于江北区农民收入低区。整体上，土地流转率较低，不足50%。但是双溪村作为重庆市新农村建设“千百工程”示范村，已经成功流转土地4 944亩，土地流转率高达99.8%。2005-2008年，双溪村农民人均纯收入增长率比江北区平均水平高86%，2008年达到6 382元，超过了江北区的平均水平。

1.2 研究方法

采取随机抽样和典型调查相结合的方式对试验区的312户农户土地流转情况、态度、认知程度、参与积极性等方面进行了实地调查。考虑到双溪村的特殊性，调查问卷分为“双溪农户”和“一般农户”两类。

1.3 被调查农户特征

被调查者的特征：男性被调查者和女性被调查者的比例基本持平，其中男性比例为48%，女性比例为52%；年龄分布于24岁到72岁之间，其中20-30岁年龄段的占比为5%，30-40岁的占比为22.5%，40-50岁的占比为37.5%，50-60岁的占比为25%，60岁以上的占比为10%；教育水平从小学到大专，其中小学文化水平比例为32.5%，初中文化水平比例为40%，高中文化水平比例为17.5%，大专文化水平为10%。

农户家庭基本状况：被调查家庭平均年收入为15 582元，其中双溪村农户家庭平均年收入为25 310元，普通农户家庭平均年收入为14 192元。家庭年收入在10 000元以下的家庭占比为40%，10 000-30 000元的占比为50%，30 000元以上的占比为10%。外出打工收入为家庭收入的主要来源，占家庭收入的60.6%，农业收入占家庭收入的17.2%，经商等收入占家庭收入的18.0%，土地流转获得的收入比例为4.2%。家庭消费以食物为主，恩格尔系数为52%。农户家庭结构以3、4口之家为主，占被调查总农户的比例为60%，3口之家占比为38%。

2 农民土地流转意愿

2.1 土地流转情况

双溪村基本实现了全部的土地流转，其他村庄土地流转情况比较差，流转规模较小，主要是亲戚之间“帮忙式”的转入或转出，没有形成大规模的农地经营模式。

一般农户中只有33%进行了土地流转，其中11%的农户流入了土地，23%的农户流出了土地；流转土地规模小，仅有29.6%的土地发生了流转，农户转入的土地仅占5.3%。就近进行土地流转，以及亲朋好友之间进行流转的农户比较多，尤其是在土地转入时。有75%的转入土地的农户的土地来源是亲朋好友，100%的农户转入的土地来自本社或本村外社；25%的转出土地的农户将土地转出给亲朋好友，38.5%的农户转给本社或本村外社。两者加起来，共有45%农户将土地转给或者转自亲朋好友，这种情况大多没有签订合同，双方私下协商解决，没有经过村组同意，也没有第三方证明人，而且土地流转期限大都不确定，以1-2年为主。

为数不多的农户（转出土地农户的75%）通过出租的方式将土地流转给公司，签订20-25年的合同，租金多由实物（黄米、稻谷等）支付，以现价折算为每亩100元到800元不等。土地流转给公司后农民利益受损的现象存在。一些农户对固定租金表示不满，认为土地出租费应该随着物价的上升而上升。调查中还发现，有的公司在租用农民土地过程中倒闭，农民得不到租金，并且土地发生了质量变化，无法还原为耕地，农民的损失无人弥补。

2.2 土地流转意愿和影响因素

农民土地流转意愿受多种因素的影响，比较复杂。关于农户土地流转意愿和行为选择的研究也很多，研究结果不尽相同。综合起来可以将影响因素分为农户内部因素和外部因素。外部因素包括土地流转的制度环境和经济环境，邵景安等［17］研究表明土地权属、农村土地市场发育程度、社会保障的完善程度、土地流转管理制度影响着农民的流转意愿，继而影响农地流转的规模和速度。罗光莲［18］等的研究表明，农村土地市场中土地价格即补偿费用是土地流转选择的决定因素之一。内部因素包括家庭人口特征、家庭资源禀赋和家庭收入结构等。陈美球［19］等的研究表明，外出打工、经济收入和地形特征对农地流转有明显影响作用，其中外出打工对耕地流转影响最大。罗光莲［18］等的研究表明，非农收入（主要是务工收入）是农户流转选择的决定因素之一，而农业收入对农户土地流转的选择已经没有影响。对于农业收入对土地流转意愿的影响研究结果存在争议，钱文荣［20］的研究结果表明，农地流转意向与家庭农业收入密切相关，农业收入越高，转入土地意愿越强。此外，他的研究还表明，人均收入与农地流转方向有一定的相关性，而职业对土地流转意愿的影响不明显。而乐章［21］的研究表明，农民主要职业和对土地的依赖性对土地流转意愿有显著影响作用，其次还有农民健康状况和社区地理条件。可见，不同的外部经济条件下，影响农户土地流转意愿的内部因素解释不同。

研究区农户的土地流转意愿是很强烈的，调查农户中75%的农户希望流转土地，其中超半数（69%）的农户想转出土地；而且期望的流转期限都比较长，认为最佳流转时间为6-10年的农户占21%，为11-20年的占32%，为剩余承包期的占32%。农户转入土地的原因是有多余的劳动力，希望通过多耕种土地来增加收入。农户转出土地有以下原因：家中劳动力少，种地不划算，以及集体的干预等。其中种地不划算是土地转出的主要原因，其次是缺乏劳动力。研究区内农户的土地流转意愿主要与外出务工人员比例、农户收入结构、土地资源情况和农民受教育程度有关。

2.2.1 外出务工人员比例与土地流转意愿的关系

家庭劳动力结构中，外出务工人员比例越大，农户转出土地的意愿越强。家庭主要劳动力都在外就业或者打工的农户转出土地的意愿最强烈，尤其是家中只剩老人的农户。农业比较效益低，越来越多的年轻农民外出就业，增加收入。研究区的家庭人口数量不多，平均每户3口人，56%的农户劳动力比例在75%以上，50%的农户家庭人口全部为劳动力。有85%的转出土地的农户是由于劳动力外出打工，家中缺乏农业劳动力而转出土地的。

2.2.2 农户收入结构与土地流转意愿的关系

有较高的非农收入比例的家庭土地转出的意愿较强，相反，农业收入比例高的农户转入土地的意愿较强。一般情况，较高非农收入比例的家庭总收入也较高。转出土地的农户家庭收入普遍比转入土地农户的家庭收入高。农业收入，尤其是种植业收入占家庭收入比例大的农户对土地的依赖比较大，特别是一些没有非农就业优势的农户。只有靠增加土地经营面积来提高收入水平，因此，农业收入，尤其是种植业收入占家庭收入比例越大，农户越不愿意转出土地，反而希望转入土地。

“一般农户”中，转出土地的农户的平均家庭收入（13 205元）明显高于转入土地的农户（7 375元），非农收入所占比例（83%）也高于转入土地的农户（56%）（图1和图2）；但是转出农户的平均家庭收入和非农收入比例与土地无流转发生的农户（分别为15 721元，71%）差别不大，同时绝大部分的农户希望流转出土地，说明无流转发生但是希望进行土地流转的农户的收入结构与已经发生流转的农户的收入结构类似，通过调查发现，这些农户之所以没有发生流转，是因为缺少流转途径。转入土地的农户虽然转入了土地，但是由于没有形成规模化、产业化经营，收入依然低于以非农收入为主的农户。

2.2.3 土地资源情况与土地流转意愿的关系

农户的土地资源规模与土地流转意愿有着密切的关

系。其一，耕地面积越大，分布越分散，农户转出耕地的愿望越强。丘陵地区的农户拥有的耕地规模普遍偏小，而且十分分散，调查农户人均土地面积为1.6亩/人。耕地面积越大，农民越无暇全部顾及，再加上耕地分布不集中，农业特别是粮食作物的比较效益低，农户一旦有外出打工或者从事其他行业的机会，他们就会转出土地。其二，农户转出园地的意愿相对较弱，园地面积越大，农户越不愿意转出，这是由于园地的经济效益要远远大于耕地。

2.2.4 农民受教育程度与土地流转意愿的关系

农户土地流转意愿与受教育程度（用小学和小学以下劳动力人数、初中文化劳动力人数、高中及以上文化劳动力人数表示）有很大的关系。传统认为，农民受教育文化程度越高，在外就业的机会也就越大，农民土地转出的意愿也就越强。但是，调查发现研究区内初中文化以下劳动力人数越多，农户土地转出的意愿越强；高中及以上文化劳动力人数越多，农户土地转出的意愿越小。一些具有大专学历的农户希望转入土地，发展园林种植养殖业，经营农家乐等。这与当前形势下大学生的就业思想转变趋势相符。

3 农民对政府角色的意愿

通过对比“双溪农户”和“一般农户”即可发现政府在农地流转中的重要作用。在政府的支持下，双溪村成立了“重庆双溪新农村建设有限公司”组织村民有序进行土地流转，农户的收入和生活水平较大幅度的提高，普遍好于“一般农户”。那么农户到底对土地流转了解多少？对政府的信任程度如何？政府在今后的土地流转中又该如何承担什么角色呢？

总体上来说，双溪村的土地流转模式是成功的。但是却有33%的农民在土地流转后感到后悔，他们对土地流转后的生活还有不同程度的担忧，这跟农户土地流转行为受政府的推动和当前的比较利益驱使的影响有很大的关系。很多农户还处于半自愿半勉强中，对政府部门关于土地流转的宣传工作了解还不清楚，对政府部门的信任程度还不够。

双溪村被调查农户中，75%的对江北区的土地流转政策基本满意，65%的认为在土地流转中较好的考虑了农民的利益，而且乡亲们比较积极地配合政府实施的统筹城乡发展各项措施。但是从农民自身意愿来看，依然存在着不少的问题。半数以上（58%）农民并不清楚国家搞土地流转的原因，只有59%的农民认为政府实施各种统筹城乡发展的措施是为了农民的利益。可见农民对于国家政策知识的匮乏，以及行为上的盲目随从。关于土地流转方式，大部分（74%）的农民觉得应该通过政府进行流转，其中有41%的人认为应该通过区政府进行。政府在土地流转中的作用是相当重要的，级别越高农民越觉得有保障。对于土地流转公司的作用，54%的农民认为它能够维护好参与土地流转农户的利益，36%的不清楚。

和双溪村类似，大部分一般农户对于国家搞土地流转的真正用途不是特别清楚，还处于朦胧状态。68%的农户对于国家进行土地流转的原因并不清楚。半数农民（52%）认为目前的土地流转政策比较好的考虑了农民的利益和具体情况。在流转途径上，绝大多数农民还是希望通过政府来进行土地流转，与双溪村不同的是，一般农户中认为通过村集体进行土地流转较好的农户占最大比例（47%）。对于土地流转公司，50%的农户认为它能够较好的代表农民的利益（表1）。可见农民对于土地流转公司半信半疑，可以说认可度只有50%。

政府在农地流转中的作用还相当大，50%左右的农民还是希望通过政府进行土地流转。但是，政府在土地流转中的参与必须要有一个度，首要保证的是政府的角色不能干预农民的意愿，不能当决策者而应当是引导者。目前的情况迫切要求政府在以下几个方面有所作为：①加大宣传力度。将土地流转的原因、目的、影响等信息全面宣传给农民，使农民明白土地流转的意义以及操作流程，增强农民在土地流转中的法律意识。②提供流转平台。一方面是建立土地流转信息交流平台，使土地转入和转出方都能及时了解到土地流转信息；另一方面是构建土地流转中介机构，协助流转双方按照合法程序进行土地流转。③招商引资。由政府出面通过统一招标、公开竞标，吸引广大工商企业和经营大户投资农业，最终促进农业的集约化、专业化经营。④解决土地流转中的纠纷问题。政府要维持土地流转秩序，公平、公正的解决土地流转中的纠纷问题，保障作为弱势群体的农民的利益，只有这样才能保证土地流转的长期进行。

表1 一般农户土地流转意愿调查

Tab.1 The willingness of farmland circulation

of normal farmers

4 结 论

在丘陵山地区，人均耕地少且地块细碎化，农业经营收益低，土地转出的意愿很强，同时也存在着一些转入意愿。一个家庭中外出务工人员比例越大，农民越想转出土地，这也是农民转出土地的首要直接因素。非农收入比例越高，农民转出土地的意愿越强；同时，转出土地农户比转入土地农户的非农收入比例高，总收入也高。农户愿意转出耕地，尤其是较分散的耕地，而不愿意转出园地。受教育水平高的农户的农业发展思想转变较快，可能发展为农业经营大户。

在政府的推动下，双溪村基本实现了全村的土地流转。由于没有政府的大力支持，其他12个村的土地流转规模尚小，不能够满足农民的需求。无论是已经大规模发生土地流转的村庄还是尚未大规模发生流转的村庄，农民对于土地流转的目的、意义以及方式等基本信息都不是很了解。这在一定程度上造成了农民的盲目行为和后悔情绪。政府在土地流转中要适度引导和监督，不能过度干预农民的意愿和行为。由目前土地流转情况看，政府急需解决土地流转在农户中的宣传问题，同时给土地流转双方提供流转信息和交易平台，并积极给农村招商引资，公平公正地解决土地流转中的纠纷问题。

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