长途客运安全需部委协同作为

8月，长途客运安全再次敲响警钟。细数长途客运的运作流程，“车的生产由工信部管，车辆上路前许可由公安、交管部门管，客运线路的审批和价格管制是由地方的发展改革委批准和制定。公路客运企业实际运营中要透过这些政府部门，才能买车、进站、上线、收费。”中国交通运输协会研究部研究员金懋认为，要确保长途客运安全，还需部委之间协同作为。

多行政部门职能交叉制约长途客运发展

《运输经理世界》：2012年8月26日凌晨2时40分许，内蒙古呼运（集团）有限责任公司一辆卧铺客车从呼和浩特发往西安，当车辆行驶至包茂高速安塞段时，与河南孟州市第一汽车运输公司一大型罐车（装有甲醇）追尾，两车起火，造成36人死亡，3人受伤。您怎样看待这件事情？请分析其背后的深层次原因。

金懋：临近暑期结束，这样的事故尤为让人痛心。我注意到事故的一些相关报道，主要集中在事故的惨烈程度和人员伤亡上。至于事故发生的原因和方式，甚至见到有分析归因为能源通道建设不足，据说是如果不发展煤化工业，似乎就不会有满载甲醇的罐车。说事故惨烈、发生原因可以理解，但归因于能源通道建设不足，则有些牵强，除非证明这些能源罐车具有某种诱导事故多发的能力。

关注事故追问原因是人的本能反应，肯定有人会追问，这次的疲劳驾驶是偶发的还是制度性的。如果视野放宽，从事故的人、车、路分析，车辆有没有设计、制造上的问题，车辆是否先天存在事故隐患而未被查出，是否需要重新设计和改进车辆。如果是道路问题，是标识不够清楚还是道路平、纵、横线性不合理，还是施工有问题。事故一旦发生，我们就有必要深入探究事故背后的种种可能的原因。

卧铺客车事故不是第一次，每一次都很吸引媒体和社会各界关注。如果是高速公路上小轿车追尾导致伤亡巨大的事故，社会的关注度可能没有这么高，这就提醒我们事故的背后可能有着更多重要的复杂因素在起作用。

分析其背后原因，我们不得不指出，此次事故之后，类似事故可能还将发生。在事故处理中，我们注意到构成事故发生的基础性因素并没有改变。实际上，媒体和公众已经意识到一个短期内反复发生的事故，一定有着制度性的因素在起作用。多次类似的事故发生背后，暗示着现有的长途客车的管理制度当中存在某些制度性的漏洞。如果这些因素基本不变，事故可能还将重复出现。在对事故发生的制度因素进行检索时，我们注意到多行政部门的职能交叉，虽然不是导致事故的原因，但却是制约长途客运发展的重要因素之一。

事故发生存在制度隐患

《运输经理世界》：工信部出台车辆标准，公安部负责事故处理，交通运输部负责运输线路的审批，对于长途客运企业来说，如此细密的分工是否会带来实际操作上的难度？

金懋：在事故之后，我们注意到每次事故之后都要提及，但是每次提及之后都不了了之的事情，就是取消卧铺客车的生产。这正好可以作为我们看待诸多运输管理问题的视角。道路安全的行政管理部门，实际上分布在一条很长的权力控制链条上，从工信部的生产目录，到发改委的价格审批。发生事故诸多部门都可以以这样那样的原因申明与事故调查处理关系不大。其中，交通运输行政部门和公安交管部门相对比较难以置身事外。

公安交管部门也觉得委屈，事情总是要发展到车上已经有了乘客，车辆也上路了，交警发现后才能进行监管和处理。而前置性的安全预防措施，例如车辆在生产和设计上可能存在的问题，以及运营线路安排、司机工作制度上却没有发言权和影响力。取消卧铺客车的动力能够形成，很大程度上与公安交管的车管部门权力设置有关，即通过车辆牌照发放和年检等方式控制车辆使用。

现实中，工信部的车辆生产目录与交管部门牌照发放存在管辖上的交集。正如有客车运营企业抱怨，从买车到上牌照都是合法的，可是却不容易上路。显然，工信部与公安交管部门在车辆存在安全隐患，以及具体行政执法上缺乏必要的衔接。企业常感慨能买到车就说明车是可以用的，可为什么之后环节会变得比较难呢。需要指出的是，这样的问题并不是仅存在于客运环节，在货运领域中超载面临同样问题。车辆在生产环节上“大吨小标”，之后取得营运资格就成了待宰羔羊，人见人罚。运输生产企业在部委政策的交集之间周旋，给企业带来较大的困扰。

长途客运涉及的管理部门众多，一旦发生事故，部门之间难免都或多或少可以找到不在“现场”的理由。这时候交通运输部门，尤其是地方交通运输管理部门就要出面协调。在公众和媒体的认知中，似乎道路上发生的事情都应该归交通运输管理部门。实际上，按照现在职能划分，交通运输行政管理部门的主要权限是“路”而不是车，更不是“线”。车辆理论上只有超载构成对道路使用破坏，才是由交通运输管理部门进行处理。车的生产由工信部管，车辆上路前许可由公安交管部门管，客运线路的审批和价格管制是由各地方的发展改革委批准和制定。公路客运企业实际运营中要透过这些政府部门，才能买车、进站、上线、收费。从卧铺客车实际监管流程看，任何一个环节之间的衔接和配合不当，都可能埋下事故发生的制度隐患。

工信部：不能因卧铺客车存在事故就禁止生产

《运输经理世界》：去年11月，工信部“632号文件”规定，在卧铺客车安全技术标准修订公布之前，卧铺客车产品暂停生产、销售，暂停办理卧铺客车注册登记。这应是为卧铺客车退出长途客运市场埋下伏笔。这起事故的发生，表明相关工作应加快进行，以尽快消除卧铺长途客车的安全隐患。您对此有何期待？

金懋：站在客车生产企业角度看，肯定觉得取消卧铺客车很冤枉，因为车辆的生产有行业生产目录进行指导。工信部主管车辆生产目录和标准，那么很自然工信部更希望企业能够生产更多产品，获得更好的经济效益。当然这些都要在符合基本安全要求基础上。事实上，如果因卧铺客车事故而不允许生产显然失之公允，因为几乎所有被生产出来的车辆都可能会发生事故。不允许生产必须是在能够证明确实存在安全隐患，且存在高于其他车辆事故发生隐患的证明，否则就是草率的态度。

当前我国经济社会发展速度较快，公众对于运输安全的要求越来越高，这使得行业主管部门的行政难度也越来越大。但是有些做法确实值得商榷，逻辑上如果禁止所有的车上路，那么什么事故都不发生。历史的看，汽车没上路之前马车的事故率可能更高，对城市的污染可能更大。发展中的问题最好通过发展的渠道解决，而不是轻易一禁了之。

熟悉运输安全领域的人都知道，航空运输相对较安全，但飞机坠毁事故本身会极大影响人们对于这种载运工具不安全的客观认识。轨道交通应该也算足够安全，但事故本身也还是会带给人们心理恐慌。所以不能因卧铺客车存在事故就出台文件禁止生产，至少我们要看到一个符合程序的过程。这一点有关安全专家甚至有必要向民众科普，讲清楚事故发生与载运方式间的关系。

公安部：强化检查只是短期有效，长期事故率还将反弹

《运输经理世界》：针对超速超员超载和疲劳驾驶等违法现象（简称“三超一疲劳”），去年11月起公安部在全国开展了为期5个月的专项行动。专项行动的背景是，去年10月全国接连发生了多起特大交通事故。您怎样看待公安部的这一做法？公安部目前在实行的查“酒驾”的做法适合不适合用在长途客运身上？

金懋：没有人可以做到未卜先知，面对事故没有丝毫侥幸。专项行动的效果肯定是有的，因为在短期内可以提高司乘人员的安全意识，抑制事故的发生概率。不过公路运输中的“三超一疲劳”的产生有着很强的经济基础，强化检查恐怕也只是短期有效，而长期事故率还将反弹。因为我国交通运输业整体还处于市场集中度较低的发展阶段，这就决定了公路运输的恶性竞争普遍存在。伴随油价和人工工资的不断上涨，运输生产企业的利润率越来越低，通过多拉快跑增加产出，控制成本成为普遍的策略。这些都是运输生产安全形势变化的主要原因之一。

以查处酒驾的方法恐怕很难适用公路客运的现实。公安部查酒驾的方法在城市中比较适用，但是在公路客运中就比较难了。这里面有一个执法成本的问题，公路客运点多面广，一旦要形成执法的威慑力量，就要尽可能全面的覆盖，需要大量的人力物力。卧铺客车的线路可能更为偏远一些，这些都增加了执法的难度。

交通运输部：在制定行业服务标准和安全保障法规上着力

《运输经理世界》：8月27日，交通运输部以明传电报的形式《交通运输部关于进一步加强长途客运安全管理工作的紧急通知》，号召全行业重视长途客运安全。您希望交通运输部在确保长途客运安全方面有哪些作为？

金懋：我们要看到首先有长途客运市场，之后才有长途客运的安全问题。安全问题是基于市场交易而产生的，而不是相反。解决安全问题不是让这个市场消失，而是让这个市场的运行更为有序。交通运输部作为道路运输的主管部门，加强对安全的监管无可厚非，但是更为重要的应当培育一个行业集中度高、运行健康有序的客运市场，才能有效的降低事故发生的频率。

当前，长途客运审批权限均在各地方，交通运输部可以在行业服务标准和安全保障法规的制定上着力，逐步提高行业准入门槛，鼓励先进企业整合客运市场资源，优化客运市场结构。相信这些长期的引领性工作必将对客运安全工作起到重要的推动作用。

国务院：完善大部制等行政管理体制改革

《运输经理世界》：今年7月，《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》明确指出，要严格控制1000公里以上跨省长途客运班线和夜间运行时间，对现有的长途客运班线进行清理整顿。您觉得国务院在这一事件中该充当什么角色？为了减少长途客运安全事故发生，您觉得国务院应该做些什么？

金懋：国务院是国务院下属各单位的领导机关，也是国家的最高行政机构。从行政角度，由国务院公布《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》，足以证明国务院对于道路交通安全的重视。如果仔细阅读，会发现在这份文件当中，涉及多个部门。国务院文件更大程度上是将这些行政部门的工作内容进行细分工，以便于督促执行。

从短期角度，国务院可以有效的督促有关部门加强执法力量，加大执法力度，控制事故发生的上升势头。长期看，国务院应当考虑从行政机构的管理体制入手，完善大部制等行政管理体制改革。由于运输业联结生产和消费的诸多环节，涉及空间点多面广，涉及行业众多，尤其是在信息化和工业化加速推进的今天，整合行政资源，减少部门之间职能的重叠，构建符合社会主义市场经济本质要求的运输管理体制已经日益迫切。