大洪山风景名胜区管理体制研究

【摘要】 大洪山风景名胜区是国家4A级的风景名胜区，但是其中景区的开发状况和管理体制都不理想，以致其开发速度缓慢和知名度不高。为更好地开发并管理大洪山风景区，本文致力于制定更好的景区规划方案，结合当地实际情况寻找最优的管理体制，将大洪山打造成湖北省一大特色景点。

【关键词】 旅游景区 管理体制 大洪山

大洪山旅游区包括大洪山山脉所在的随州市、荆门市，余脉所在的枣阳市、安陆市及附近的重要景区景点，总面积305平方公里。1988年8月1日，大洪山景区被批准为国家级风景名胜区，横卧江汉，蜿蜒荆襄，风景秀丽，拥有丰富的自然景观和人文景观。大洪山生态文化旅游区作为鄂中地区重要的旅游资源，其旅游资源的整合和开发在湖北省“中部壮腰”的旅游发展战略中占有极其重要的地位。

一、随州大洪山旅游风景区开发管理现状

1、开发与管理的发展历史

1985年10月，湖北省随州市政府在大洪山风景区成立了开发筹备组，筹备组对大洪山进行了亲身调研与科学论证，采集了丰富的原始资料，也拉开了景区开发管理建设的序幕。1987年9月，为加强风景区开发建设进程与管理保护力度，随州市人民政府设立了长岗镇。1988年2月，原随州市委、市政府设立了大洪山风景名胜区管理局，管理局与原长岗镇人民政府实为一套班子，合署办公。1988年8月1日，国务院批准大洪山为国家重点风景名胜区。1996年3月建设部批复的总体规划，大洪山风景名胜区核心景区面积为305平方公里，根据规划，境内有开发价值的景点73处，其中A级景点21处，B级景点25处，C级景点27处，有观赏价值的景观景物3400多个。随州市大洪山风景名胜区版图面积232.5平方公里，其中山地面积30万亩，天然林面积26万亩，耕地面积24312亩，内与曾都区洪山、三里岗等乡镇相邻，外与钟祥、京山等县（市）接壤。2006年10月国家旅游局批准大洪山风景区为国家森林公园。

2、景区现行管理机构及其分工

2005年4月，湖北省随州市委、市政府批准长岗镇成立由市人民政府直接管理的“大洪山风景名胜区管理委员会”（正县级）。管委会下设“一办三局”，即：管委会办公室；景区管理局（加挂规划建设环境保护局）、农村工作局（与长岗镇人民政府合署）、财政局。随后根据工作需要，相继成立了国土资源分局、公安分局、安全生产监督管理局和林业局。

“十一五”以来随州大洪山景区逐步形成由办公室、景区管理局、规划建设、环保局、农村工作局、财政局、公安分局、国土分局、林业局、安全生产监督管理局、人事和监察局，最终组成了“一办八局”的管理架构，工作重心逐渐转移到资源开发与保护上。

二、大洪山风景区管理体制出现的问题

1、景区管委会内部组织分工

（1）对于内部体制下产生的问题。第一，大洪山景区管委会形成的“一办八局”格局一方面管理幅度广，在管理学上属于“扁平”式组织结构，产生了主管人员对下属的指导和监督相对减少、上下级之间协调较差、同级之间相互沟通困难等问题；另一方面属于“事业部”组织结构类型易产生本位主义，各自为政，一些部门管理机构重叠，成本上升。第二，人员纷繁，结构冗杂，信息流动不很通畅，导致办事效率不高。第三，各个部门对于大洪山这个新生个性体有一个适应过程，对监管和胜任情况要求较高，而该管委会未找到实质问题，缺乏实践经验与总结。第四，委员会管理成本较高，对于召开会议讨论问题一般花费较多时间和费用开支；对于开发建设议题分歧较大时往往妥协之中，不能得到最优结论；委员会集体负责，实际上没有一个人对集体行为负责，导致都不负责；实际中经常出现少数人占支配地位；内部的授权没有适当分级，责任不清，没有真正建立权责相符的机制。第五，管理人员的绩效评估和培训没有实际跟上。

（2）各个管理主体衍生的问题。第一，大洪山跨“三市六县”，管委会在其他地区并不被承认，地位尴尬。整个大洪山风景名胜区目前在各方利益关系下，还无法实现资源共享，目前尚未形成大洪山区域联动的宏观管理。第二，随州市政府授权管委会，对其工作任务缺乏指导与监管，更何况景区开发建设需要强大的经济资助，随州市政府实际资助显而易见。第三，实际投资运营商与管委会之间没有协调好经营与管理，缺乏互信。与政府、开发商、游客与当地居民等主体间也没有协调好管理的结构关系。第四，各方资金使管委会在履行工作时缺乏自主灵活性，也没有明确真正意义的领导。

2、运营商与管委会之间经营权与管理权的分工协调关系

2009年5月，圈司与武汉三特索道股份有限公司与管委会成功签订了《大洪山随州景区合作开发合同书》，2010年7月底完成了财产的移交与票据、经营权等方面的交界工作，完成了景区的移交。8月随州大洪山旅业发展有限公司正式运营，开始随州大洪山景区的整体开发和建设，计划一期投资三亿元，整体投资十亿元。在开发和建设中，随州市政府、大洪山管委会与公司之间缺乏信任，互相观望，政府在基础设施、配套设施投入差，交通供电供水环保等方面严重滞后，其公司承担着大量基础设施建设。该公司团队力量薄弱，在景区建设、经营管理上力量不足。这些问题与现象侧面充分暴露了管委会的实际工作中的各种局限，在经营权与管理权的分工协调上需要引起足够重视。并立即采取方案和措施加以解决，恢复景区开发管理建设的生命力。

3、各方资金注入带来的管理分权

2010年，景区招商成果显著，台湾甲霖公司、鄂西圈投资公司、世界知名企业海航集团都为其控股子公司，随州市永盛食品有限公司为其全股子公司。这些也为大洪山景区的管理产生了一定影响上的分权。景区管委会若协调好这些投资主体的权益关系，将会促进大洪山景区的开发建设管理，而实际中造成了运营商与管委会缺乏互信，互相观望，运营商在开发管理中也缺乏活力与积极性，大洪山是个成长中的景区，这将不利于大洪山景区的可持续发展。

三、管理体制优化及改革方案

1、大洪山风景区管理模式优化组合的合理方案

（1）行政管理机制的优化。建立“无障碍旅游”管理机制，构建大洪山域联动、荆（门）随（州）襄（阳）孝（感）区域联动、省域联动的宏观管理的功能结构关系。运用共生理论整合涉及大洪山旅游资源的行政区（荆门、随州、襄阳等）及有关部门的行政资源，明确管理主体及责任权限，推进大洪山旅游资源的规划、开发、利用、经营等一体化的管理模式。实行风景区管理部门与行政机构相对独立的体制，各司其职。各地政府应统一管理、统一规划，联合开发大洪山旅游资源，制定好相关的宏观旅游经济政策，建设好相关的基础配套设施，为旅游发展提供良好的自然和社会经济环境。

积极与周边旅游景区沟通和交流，寻找合作机会，打破以往互不相干、恶性竞争的不良局面，推进交流与合作，形成强强联合的旅游资源规模集群效应，拉长旅游线路，刺激旅游消费，增加收入，促进当地经济发展。目前随州、钟祥、京山分别成立大洪山风景区开发管理部门，利用各自境内景点进行旅游开发和对外宣传，从而形成了随州大洪山、钟祥黄仙洞大洪山、京山绿林大洪山三足鼎立局面。针对这种情况，要打破旅游行政壁垒，解决当前各行政区各自为政、权责不清、管理条块分割的问题，树立旅游整体大局意识观念，建立与科学发展观相一致的大洪山旅游监察、管理体制。

（2）景区利益分配的优化调整。建立兼顾政府、开发商、经营者、游客、当地群众利益关系的宏观调控和微观管理的结构关系。大洪山景区管理体制改革的同时，要加强对景区内旅游资源的经营管理力度，调整和完善收益分配制度，充分保障各方利益。政府要大力投入基础设施建设，保护生态环境，开发商与经营者在维护自身利益的基础上，也要为游客提供优质的旅游服务，积极承担社会责任，增加就业岗位，拉动当地经济增长，提高当地居民收入，改善群众生活质量。在旅游业快速发展的过程中，更要贯彻以人为本的科学发展观，切实使景区内居民受益。景区的发展与当地居民的切身利益息息相关，景区的繁荣壮大，会增加居民收入，改善他们的物质生活条件；而只有当居民的切身利益得到了保障和维护，他们才会更努力地推动景区建设和发展。因此，要正确处理好大洪山旅游景区的发展与居民利益的关系。

（3）投资市场的优化及资源共享机制。大洪山风景区的管理主体是大洪山风景区管理委员会（简称“管委会”），近年来相关部门积极引进资本和投资，在既有的鄂西生态文化旅游圈投资有限公司、随州大洪山旅业发展有限公司、湖北省大洪山文化旅游投资公司等外，还积极引进其他投资。多种投资一拥而上，造成大洪山风景区内重复建设、盲目建设而不分主次，浪费了大量资源，无法实现科学统一步调下的长期开发管理。此外，还造成投资与管理、经营权与管理权等各种矛盾。针对这些情况，大洪山景区迫切需要优化投资市场，建立“三市六县”的大洪山景区资源共享机制。

实现资源共享机制的首要工作就是要处理好管委会与投资公司之间的纵向关系和各投资公司之间的横向关系。其次建立一个统一的大洪山旅游投资公司，全权负责整个景区的全程投资建设，既有利于整顿大洪山旅游投资市场的混乱局面，又有利于统筹规划景区建设的整个过程，确保建设质量和效益。如桂林旅游股份有限公司主导桂林市旅游服务、建设、发展的各个方面，全面把握、统筹规划，从而推进了桂林旅游规范化、有序地快速发展。

（4）分点管理、突出特色的管理模式。执行大区域管理理念，依据景区景点特色和空间位置，分点管理，突出特色。大洪山区域拥有丰富的自然旅游资源和人文旅游资源，各具特色，大洪山风景区可以说是鄂中北最具潜力的旅游吸引源。根据大洪山的特色景点的位置不同，管理部门可以实行景点责任制管理。即可以设置多个管理小组，让每个小组负责管理一个主要的特色景点及其附属景点，各个小组之间形成既相互合作又彼此竞争的关系。同时，还要增设一个机动组，随时处理一些景区中的紧急情况和协调各个管理小组之间的关系，使景区管理不再杂乱无章，头绪不再千丝万缕，变得更加细致化、条理化、系统化，规范化。

2、大洪山风景区管理体制改革的创新方案

近年来，信息化应用在国民经济和社会各领域不断深入普及。2009年底，国务院常务会议审议通过的《国务院关于加快发展旅游业的意见》指出，要积极开展旅游在线服务、网络营销、网络预订和网上支付，充分利用社会资源构建旅游数据中心、呼叫中心，全面提升旅游企业、景区和重点旅游城市的旅游信息化服务水平。旅游信息化的主要工作，就是加快构建旅游基础数据库，推动旅游资讯网建设，完善“12301”全国旅游服务热线，探索三网融合机制下的旅游信息化模式，支持旅游电子商务企业发展，促进旅游信息化服务水平不断提高。

在这样的背景之下，随州市旅游部门可着手搭建随州旅游公共信息服务平台，运用现代信息技术，整合优势资源，不断优化随州旅游产业发展。大洪山风景区管理体制改革要开创旅游公共服务管理机制，做好服务接待工作，成立旅游公共服务管理机构，提高旅游服务质量。如在市中心建立旅游服务中心、旅游集散中心，大力推进自驾车旅游服务体系、汽车露营地等，打造国际水准的旅游公共信息服务平台，建立大洪山现代旅游服务业共性技术支撑体系、大洪山旅游电子政务系统，建设大洪山旅游网络集群。

（注：本文为湖北经济学院学生科研立项研究成果，项目编号：2012135。）

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