加拿大地震灾害预防审计实践及经验借鉴

【前言】加拿大地震灾害预防审计实践及经验借鉴由文秘帮小编整理而成，但愿对你的学习工作带来帮助。加拿大不列颠哥伦比亚省处在环太平洋地震带上，每年都有上千次的地震发生在不列颠哥伦比亚省或者附近。省内大部分居民生活在地震高发地带，当地政府开展了一些必要的地震预防管理活动来应对有可能发生的破坏性地震。为了更好地督促该地区完善地震预防管理体系，最大限...

【摘 要】 地震灾害预防管理已被世界各国政府高度重视，也已成为我国防震减灾工作的三大体系之一。地震灾害预防审计作为我国地震灾害预防体系的有机组成部分，为防震减灾工作保驾护航。然而，我国开展的与地震灾害管理相关的审计活动大都集中在灾后救援和恢复重建阶段的活动上，对地震灾害发生前的预防管理活动审计则较少涉及。文章通过对加拿大不列颠哥伦比亚审计公署的多次地震灾害预防审计活动进行介绍，总结出值得我国借鉴的宝贵经验，为建立我国的地震灾害预防审计实务框架提供指导：确立地震灾害预防审计的理念、建立相应的绩效审计准则、合理设定地震灾害预防审计的目标、有效确定地震灾害预防审计的程序和内容。

【关键词】 破坏性地震； 地震灾害预防管理； 地震灾害预防审计； 经验借鉴

【中图分类号】 F239.6 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2016）22-0103-05

最近几年来，破坏性地震发生在世界的多个地区，对人类造成的毁灭性影响和经济损失需要数年甚至数十年的时间才能恢复。建立有效的破坏性地震预防管理体系，采取有效的地震灾害风险降低措施来减少地震灾害给人类带来的损失已在世界范围内达成共识。地震灾害预防审计作为地震灾害预防管理体系的有机组成部分，很好地发挥着对地震灾害预防管理体系的监督作用。加拿大不列颠哥伦比亚省审计公署自1997年以来成功地开展了六次大规模的地震灾害预防管理审计活动，对该省的地震灾害预防管理活动进行了有力监督，并提出了若干建设性的改进建议，促使该省的地震预防管理体系日趋完善，最大限度地减轻地震灾害对当地居民的伤害和经济损失。

一、加拿大破坏性地震灾害预防审计实践活动

加拿大不列颠哥伦比亚省处在环太平洋地震带上，每年都有上千次的地震发生在不列颠哥伦比亚省或者附近。省内大部分居民生活在地震高发地带，当地政府开展了一些必要的地震预防管理活动来应对有可能发生的破坏性地震。为了更好地督促该地区完善地震预防管理体系，最大限度地保障该省居民的生命和经济安全，不列颠哥伦比亚审计公署自1997年至2014年，17年间先后开展了六次大规模的地震灾害预防审计活动，分别是1997年的地震灾害预防审计，1999年、2002年和2004年的地震灾害预防跟踪审计，2008年的学校地震安全性审计，2014年的破坏性地震灾害预防审计。加拿大不列颠哥伦比亚省开展的这些地震灾害预防审计实践成为世界上地震灾害预防审计活动的典范，其经验为我国乃至全世界开展类似的审计活动提供了借鉴。

（一）1997年地震灾害预防审计实践

不列颠哥伦比亚省的应急管理系统在1996―1997年的暴风雨中受到严重挑战，之后该省的审计公署按照审计总长的要求针对该省破坏性地震灾害的预防管理体系运行是否良好进行了审计。1997年11月加拿大不列颠哥伦比亚审计总长了《加拿大不列颠哥伦比亚1997/1998地震灾害预防绩效审计报告》。此次审计的审计目标有两个：一是评估不列颠哥伦比亚省的地震灾害预防管理系统是否达到了应对破坏性地震所需要的充分程度；二是确定若使重大地震预防系统达到充分的程度，还需要采取哪些行动。本次审计活动涉及地震灾害预防管理活动的各个环节，不仅评价政府等部门在减轻（预防）、应急准备阶段的活动，还包括评价政府及相关部门在响应和恢复阶段的规划。审计评价的对象不仅是省级政府应急计划署，而且包括省级政府、各级地方政府及所有相关机构。

本次审计活动是依据加拿大特许会计师协会颁布的绩效审计准则进行的，审计方式主要有三种：一是对省级应急计划署的官员以及来自联邦和省级部门、皇家公司的负责应急计划的代表们进行访谈；二是检查与地震预防管理工作相关的协议、计划和未来的发展规划，如防震减灾规划、地震应急预案等；三是向地震灾害高危地区的地方政府、警察局、消防局和医院等单位的人员调查地方政府应对破坏性地震的反应能力等。

审计内容主要集中在各级政府对该地区破坏性地震的脆弱性和风险性的认识、减轻破坏性地震潜在影响的措施、破坏性地震的应急准备措施、破坏性地震灾害发生后的恢复重建规划等预防性恢复措施等方面。审计过程中重点关注省政府和地方政府在上述四方面所采取措施的有效性，以及省级政府和联邦政府在紧急措施方面的联动机制；关注政府是否承担了该承担的责任，如为减轻破坏性地震的潜在影响是否建立了建筑物建筑规范，在提高公众防震意识方面是否作出努力等；关注如果破坏性地震发生，应急管理系统是否正常发挥作用，政府能否迅速、有效地对危机进行反应；关注政府是否能采取预防性恢复措施来保障地震灾害发生后迅速有力地开展恢复重建活动[ 1 ]。

在本次审计中，审计人员针对发现的问题提出9项战略性建议和51项操作性建议，公共账目委员会于1998年10月审查了审计长的报告，在整合审计长报告中建议的基础上新增23条建议。

（二）地震灾害预防跟踪审计

不列颠哥伦比亚审计公署在1997年提交了《加拿大不列颠哥伦比亚1997/1998地震灾害预防绩效审计报告》后，于1999年对此份审计报告中提出的9条战略性建议的落实情况实施了后续跟踪审计，2002年3月、2004年6月又对公共账目委员会地震灾害预防审计报告中建议的落实情况开展了两次后续跟踪审计。

此次审计范围同1997年的地震预防绩效审计，涉及地震预防管理活动的各个环节，审计对象包括不列颠哥伦比亚省政府、地方政府、应急计划署以及该省的教育部、能源矿业部、财政部等所有与地震灾害预防相关的部门。

2002年对公共账目委员会报告的首次跟踪审计显示该省预防管理体系的建设尽管在某些方面取得了很大的进步，但对1998年公共账目委员会提出建议的落实情况仍有很多不尽人意的地方[ 2 ]。

通过2004年6月开展的第二次地震灾害预防跟踪审计活动，审计人员发现自1997年审计公署地震灾害预防审计报告后，政府根据审计报告的建议转变了应急计划和管理方式，政府的地震灾害预防管理向全面灾害管理方式转变，为此，审计公署建议政府应参考当前风险管理方法编制一年一度的全面风险应急准备绩效报告。审计公署定期对政府的全面风险应急准备绩效报告进行审计，同时不再对1997/1998地震灾害预防审计报告的建议实施跟踪审计[ 3 ]。

（三）2008年学校地震安全规划审计

为保证不列颠哥伦比亚地区地震多发地带的孩子们能在安全的建筑物内学习，该省的教育部提交了针对学校的防震减灾计划。2008年3月到9月，不列颠哥伦比亚审计公署对教育部提交的针对学校的防震减灾计划的执行情况展开了审计，审计目标是审查教育部为履行学校防震减灾计划而采取的措施是否适当。2008年11月不列颠哥伦比亚审计公署了《不列颠哥伦比亚学校地震安全规划审计报告》。此次审计的对象仅限于该省既有的公立学校，不包括私立学校以及所有的新建学校。

审计内容涉及四方面：一是为结构性减灾和非结构性减灾计划提供支持、方向和引导的政策框架是否完备；二是用于在防震减灾计划中作出合理选择以及控制已选择行动实现的程序是否合理；三是是否制定了用于监控、评估、调整防震减灾项目的政策；四是是否创建与公众及利益相关者公开透明对话机制，以及机制的有效性。通过审计，审计人员发现教育部及其合作单位在制定建筑技术标准方面做得很好，如为加固不列颠哥伦比亚省内学校的建筑物，制定了《建筑工程指南》和《建筑工业使用指南》等。但同时也发现存在一些问题，如原材料成本和劳动力价格的上升使得教育部的财力不能满足计划的需要，而教育部并没有为此制定一个有效的财力支撑长远计划；教育部对结构性修复项目的监控、评估、调整有相应的政策，但对非结构性修复项目则未制定相应的监控、评估等政策；在创建政府与公众的对话机制方面也做得不够，没能搭建一个有效的对话平台等[ 4 ]。

（四）2014年破坏性地震预防审计

不列颠哥伦比亚审计公署在对该省的地震灾害预防情况进行了上述五次大规模的审计之后，于2013―2014年间又一次开展了破坏性地震灾害预防审计活动。本次审计范围较1997年的地震灾害预防审计有所缩小，仅限于审计该省应急管理部（原来的应急计划署）针对破坏性地震采取的应急准备措施，不包括减轻与预防措施、预防性恢复措施等，审计对象也只限定于该省应急管理部，而不涉及省级其他部门。

2014年3月，加拿大不列颠哥伦比亚审计长公布了《加拿大不列颠哥伦比亚破坏性地震预防审计报告》，报告中提出此次审计的目标有两个：一是不列颠哥伦比亚应急管理部能否表明已经为应付破坏性地震带来的影响做了充分的应急准备；二是不列颠哥伦比亚应急管理部是否公开披露了破坏性地震的应急准备情况。从审计目标来看，本次审计仍然属于绩效审计，不仅评价了相应部门开展活动的充分性、有效性，还评价了披露状况。审计活动是依据加拿大《审计师一般行为》准则和加拿大特许会计师协会颁布的绩效审计准则开展的。审计的方式主要有两种，一是采用访谈的方式（主要集中在2013年3月到11月间），二是对2008年到2013年的主要相关文件进行审查。

此次审计内容主要集中在应急管理部对破坏性地震预防工作的重视程度、在破坏性地震应急准备方面的工作方法、应急准备计划的完备程度这三大方面。通过审计，审计人员发现应急管理部没有把破坏性地震的应急准备工作摆在优先位置；应急管理部没有执行成果管理制框架；应急管理部做出的破坏性地震应急响应计划存在诸多缺陷[ 5 ]。

为此，审计人员建议应急管理部利用PDCA循环开展应对破坏性地震的应急准备工作，并为实现该省的应急准备长期目标建立一个战略计划，这个计划应该清楚地表明应急管理部为实现目标将如何评估它的行为效果。

二、加拿大地震灾害预防审计经验总结

（一）地震灾害预防审计类型

总结不列颠哥伦比亚省17年来开展的六次地震灾害预防审计情况，可以看出地震灾害预防审计属于典型的绩效审计。根据《加拿大审计署绩效审计手册》的规定，“绩效审计是对政府活动有系统的、有目标的、有组织的和客观的检查”。哥伦比亚省开展的地震灾害预防审计的审计目标都是针对该省各级政府、应急管理部或者其他相关部门开展的破坏性地震灾害预防管理活动的经济性、效率性、效果性的检查与评价，符合绩效审计的审计目标。

审计方式大多采用绩效审计常用的方式，如对应急管理部官员等负责应急计划的人员进行访谈，检查与破坏性地震预防管理工作相关的计划等文件，向相关人员调查地方政府应对破坏性地震的反应能力等。

审计对象主要面向与地震灾害预防工作相关的部门，可以针对全部相关部门，也可以仅面向其中一个或多个部门。在加拿大不列颠哥伦比亚开展的六次审计活动中，1997年开展的地震灾害预防审计活动以及随后的三次跟踪审计活动都是面向各级政府应急计划署等所有与地震灾害预防相关的部门；而在2008年的学校地震安全审计活动中，主要面向该省的教育部门；在2014年的破坏性地震灾害应急准备审计中主要面向该省的应急管理部。

在这六次审计中，审计范围没有完全统一，在前四次的审计中审计范围包括了地震灾害的风险分析、地震灾害减轻或防范措施、地震灾害应急准备情况、地震灾害预防性恢复等方面，而在后两次的审计中则把重点放在了应急准备情况。

（二）地震灾害预防审计内容

德国风险管理专家认为，灾害风险的管理活动分为灾害风险评估（分析）活动和灾害风险降低活动两方面，而灾害风险降低活动主要包括灾害预防与减缓、防灾应急准备、灾害的预防性恢复三方面[ 6 ]。

全面的灾害风险管理活动框架如图1所示。

综上所述，地震灾害风险管理活动可以分为地震灾害风险分析、地震灾害减轻与防范、地震灾害应急准备、地震灾害预防性恢复四个方面。开展以降低地震灾害风险为目的的地震灾害预防审计也应该从上述四方面入手。纵观加拿大不列颠哥伦比亚省开展的六次地震灾害预防审计活动，审计内容基本是上述四个方面。

1.破坏性地震灾害风险分析

审计人员主要关注各级政府部门是否重视对该地区破坏性地震灾害风险的分析，是否对破坏性地震发生的可能性进行评估，并绘制地震风险图、危险地区示意图，是否进行地震灾害风险脆弱性评估等；关注是否存在及时更新的灾害管理信息系统，管理信息系统是否在本地层面拥有足够的风险信息来决定谁处于风险中、谁比较脆弱；关注该地区是否有最新的风险地图或者风险分析，关注社区、基础设施、生命线工程等被地震损坏的可能性或者可能被损坏的程度。

2.地震灾害减轻、防范方面

审计人员关注政府是否建立并修订建筑规范，确保建筑物达到防震要求；关注对重要的、特殊的建设工程是否定期进行抗震性能鉴定，并采取必要的抗震加固措施；关注该地区是否制定防震减灾规划，并严格执行；关注是否采用预防性维护政策对不列颠哥伦比亚省的医院和重点公共机构的地震安全采取行动；关注政府是否在提高公众防震减灾意识、公众教育方面起到促进作用，同时加强社区的参与度；关注政府是否有计划为公众进行地震灾害风险降低的培训或者教育来提高公众的意识，并根据计划来执行，各地区是否开展必要的地震应急救援演练等；关注保险业能否满足不列颠哥伦比亚地区发生破坏性地震后的潜在赔偿要求等。

3.地震灾害应急准备方面

审计人员关注该地区应急管理部门在地震灾害应急准备方面的经费投入是否有充足的保障；关注是否制定本地区有效的地震应急预案来保障当地居民的生命和财产安全；审计人员还对所有利益相关方的协调程度进行评估，关注所有的利益相关方是否在协调机制中被识别并包含等；关注应对地震灾害的预备资源是否充足，应急救援人员的例行训练是否充分；关注相关人员能否确保地震灾害发生时紧急通讯系统能向公众警告并在地震后保持与公众联络等。

4.地震灾害预防性恢复方面

预防性恢复是指通过预先周密筹备来提升灾难恢复的速度。具体的地震灾害恢复规划或恢复准备，在地震灾害发生之前就完成准备好，被证明非常有价值，能极大地提升震后恢复重建的速度，最大限度地发挥有效重建资源的效益[ 6 ]。在不列颠哥伦比亚开展的地震灾害预防审计活动中也涉及了这一领域。1997年的地震灾害预防绩效审计中审计人员关注了政府在经济可持续发展、实施恢复重建、促进经济复苏等方面是否安排了恢复规划。

三、我国开展地震灾害预防审计的借鉴

《中华人民共和国防震减灾法》明确规定我国的防震减灾工作实行预防为主、防御与救助相结合的方针，地震灾害预防被摆到了重要的位置，成为防震减灾三大工作之一。一个有效的地震灾害预防体系应有其监督机制，在监督机制中审计应对这个体系的健康运行发挥保驾护航的作用。因此，在我国，由审计机关开展地震灾害预防审计的理论研究和实践活动有重要的现实意义。我国应在借鉴加拿大不列颠哥伦比亚省地震灾害预防审计经验的基础上，在以下方面作出努力，推动地震灾害预防管理审计活动的开展。

（一）确立地震灾害预防审计的理念

当前，人们对与地震灾害相关的审计活动的认识还只停留在震后救灾物资、资金的审计和震后恢复重建阶段的跟踪审计上，对震前预防管理活动的审计几乎没有认识。查看《中华人民共和国防震减灾法》的规定，发现其只对审计机关针对地震应急救援、地震灾后过渡性安置和恢复重建的资金、物资的筹集、分配、拨付、使用的审计活动提出了要求，并没有明确规定审计机关对地震灾害预防管理体系开展审计活动，这表明我国对地震灾害预防审计的重视程度不足，还没有从法律层面上确立其地位。

当前，我国地震灾害预防管理活动已经大面积铺开，防震减灾工作以预防为主，而审计的“免疫功能”使得地震灾害预防管理审计在地震灾害预防管理体系中发挥着重要作用。加拿大不列颠哥伦比亚省的地震灾害预防审计活动为当地的地震灾害预防管理活动提出了很多战略性和操作性的建议，使得防震减灾工作更有成效。这种形势下，我国也应确立地震灾害预防管理审计的理念，倡导开展破坏性地震灾害预防管理审计实践活动，为人民的生命安全和财产安全保驾护航。

（二）建立相应的绩效审计准则

加拿大不列颠哥伦比亚开展的这六次审计活动大都是依照绩效审计准则执行的，2013年国际最高审计机关也了ISSAI5510号审计准则《灾害风险降低审计》，这些都为地震灾害预防审计活动提供了行动指南。我国应结合实际情况，在借鉴上述审计准则的基础上制定相应的绩效审计准则，明确地震灾害预防审计的审计主体、审计目标、审计程序、审计方法、审计内容以及审计报告的编制等。

（三）探索地震灾害预防审计实务框架

我国应在加强地震灾害预防审计理论研究和学术探讨的基础上探索审计实务框架的建立，推进地震灾害审计实践活动的开展。审计实务的框架应重点从以下方面入手：

1.合理设定地震灾害预防审计的目标

任何一项审计，审计目标的确定都至关重要。审计目标决定着审计程序的选择和审计证据的收集方法，决定着审计意见的表述。结合加拿大审计案例以及ISSAI5510号审计准则，我国应将地震灾害预防审计的目标确定为评价我国开展的地震灾害预防管理活动的经济性、效率性、效果性，促进我国实现地震灾害预防管理战略目标。

2.有效确定地震灾害预防审计的程序和内容

从加拿大不列颠哥伦比亚省开展的审计实践活动来看，破坏性地震灾害预防审计属于绩效审计的一种，不同于财务审计。由于审计对象的特殊性，其审计内容和所采用的审计程序要根据自身的特点进行选择和创新，以获取充分适当的审计证据。参照最高审计机关颁布的审计准则――《灾害风险降低审计》及加拿大地震灾害预防审计实践的经验，我国地震灾害预防审计可采用如下审计程序：

（1）识别政府对该地区地震灾害风险的分析

审计人员应关注政府对本地区震情形势以及发生可能性的评估，这些是当地政府制定防震减灾规划、开展地震灾害预防管理活动的重要依据。审计人员应该对如下问题进行探索：影响当地的地震灾害类型是什么；每种类型的地震灾害发生的可能性；政府是否作出了风险评估，并考虑了人口、地理位置、地震灾害管理能力等影响因素；是否绘制地震风险区划图等。

（2）检查防震减灾规划的制定并对其目标进行评估

审计人员应检查是否编制了适合本地区实际情况的防震减灾规划；关注防震减灾规划是否根据震情形势等进行更新，是否有程序来系统地检查防震减灾规划的完整性、一致性，并与现有的指导方针作比对；关注防震减灾规划是否基于对地震风险区划图和风险评估的分析；关注防震减灾规划运用到了哪些信息，这些信息的质量如何，是否有专业人员的参与等。

（3）评估防震减灾规划的落实情况

审计人员应关注该地区是否建立早期预警机制来预测可能发生的地震对该地区造成损坏的程度，如关注该地区是否建立地震监测台网或者强震动监测设施，并对其统一规划、分级、分类管理；关注国家是否制定地震烈度区划图或者地震动参数区划图，城市是否制定地震小区划图；新建、改扩建重大建设工程是否进行地震安全性评价，并进行抗震设防；城乡规划中是否合理确定应急疏散通道和应急避难场所等；关注在本级财政预算和物资储备中安排抗震救灾资金、物资；关注该地区是否开展地震应急知识宣传、应急救援演练活动；关注是否制定本地区的地震应急预案，并适时修订；关注应急预案中涉及的各团体是否能在地震应急处置活动中相互协调，以及现存的协调机制能否促进合作来减少该领域不必要的重复，使资源得到有效利用等。

审计人员还应从以下方面入手对预防性恢复规划进行审计，如关注政府是否建立能够将地震灾害恢复战略纳入问题考量的预算框架；关注政府是否筹划震后恢复时期的组织结构；关注是否建立“震灾”信用产品或者捐赠基金来确保地震发生后能够筹得资金；关注是否发展地震灾害保险事业来增强地震灾害的预防性恢复等。

综上所述，加拿大不列颠哥伦比亚省开展的数次地震灾害预防审计活动，不仅促进了当地防震减灾体系的完善，更成为世界审计史上地震灾害预防审计的典范。他山之石，可以攻玉。我国应在借鉴他国经验的基础上适时推进地震灾害预防审计，促进我国地震灾害预防事业的发展。

【参考文献】

[1] Office of the Auditor general of British Columbia. Earthquake preparedness（Report1997/1998：1）Performance audits[EB/OL]. http：//，1998-12-02.

[2] Office of the Auditor general of British Columbia. Follow-up of performance（Report2002/2003：3）[EB/OL].http：//，2003-05-06.

[3] Office of the Auditor general of British Columbia. Follow-up of emergency preparedness in British Columbia（Report2005/2006：1）[EB/OL]. http：//，2006-04-25.

[4] Office of the Auditor general of British Columbia. Planning for school seismic safety [EB/OL].http：//，2008-11-12.

[5] Office of the Auditor general of British Columbia Catastrophic Earthquake Preparedness[EB/OL]. http：//，2014-03-26.

[6] 阿诺德・M.霍伊特，赫曼・B.达奇・莱奥纳多，郑寰.整合型风险管理：预防性的灾难恢复[J].国家行政学院学报，2011（4）：11-14.