论农村土地利益博弈的法律规制

摘要：多重主体参与农村土地利益博弈，农民乃至于农村集体经济组织始终处于弱势地位，政府和开发商是真正的赢家。形成这种不对等博弈的根本原因在于现行法律规制不足。为平衡和保护各方利益，应当以法律形式明晰农村土地真正的所有权主体，由法律规范和限制行政征收权力，对法律上的“公共利益”进一步明确界定，遵循市场机制并严格规范和调整农村土地征用过程。

关键词：农村土地利益；博弈；法律规制

农村的土地是农民安身立命的根本，既是其赖以生存的根本物质基础，也是其最终的生存保障。对“三农问题”的破解，农村土地问题的解决必然为其最重要之一端。

一、参与农村土地利益博弈的主体及其分析

基于我国现行的法律规定及社会实际，参与农村土地利益博弈的主体主要有农村土地的所有者、农村土地承包经营者、国家（当地政府以国家的名义）以及开发商等。

1.农村土地所有者是农村土地利益博弈之当然主体。我国宪法规定：“农村的土地属于集体所有”。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于农村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，”《农村土地承包法》第二条规定：“本法所称的农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由集体使用的耕地、林地、草地，以及其它依法用于农业的土地。”源于上述宪法和法律的规定，“农民集体”对农村土地享有所有者权益，在农村土地利用及流转过程中，农村土地所有者是农村土地利益博弈之当然主体。

2.农民是农村土地利益博弈之一方主体。基于《农村土地承包法》第三条的规定：国家实行农村土地承包经营制度“集体经济组织的农民对农村土地拥有承包经营权。”很显然，这里的承包经营权无疑是基于法律的规定。而且，对农民来讲，承包多少土地，承包多长时间以及承担何种义务还有其与集体经济组织签订的承包合同的约定。总之，农民的承包经营权既有法律、政策上的规定，又有合同上的约定，毫无疑问农民当然地是农村土地利益博弈的参与者，且其享有的是承包经营者权益。

3.政府（代表国家）是农村土地利益博弈之一方主体。我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年3月14日的宪法修正案对此修正为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。同时《土地管理法》也规定：“违反土地管理法律、法规的规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”很明显，政府以国家的名义合法地且往往强势地参与了农村土地利益的争夺，当然有时的确是为了公共利益，因而政府（国家）也就是农村土地利益博弈之一方主体。

二、对农村土地利益博弈过程及结果分析

1. 农村土地所有者与土地使用者之间博弈的过程及结果。最为基础性的土地利益博弈存在于土地所有者及土地使用者之间。我国相关法律规定，农村的土地为三级集体所有，即乡、村以及村内的村民小组是法律确定的所有权主体。农民个体对农村土地拥有承包经营权。由于法律所规定的“集体”的具体内容不清，“集体”究竟是指集体组织（如村民委员会）还是由这些成员所构成的群体？这个问题直接关系到所有权如何行使及其法律效力这一根本问题。在我国现行农村组织结构的框架下，由村民委员会或村民小组作为土地所有者出现，进行相应的民事行为，行使所有者权益，似乎为理所当然。其行为及其后果似乎理所当然地应被村民所接受。基于此种逻辑，村民个体对土地所有权的行使鲜有质疑也难于置疑。于是，村委会或村民小组就成了土地的当然所有者。

2.国家参与农村土地利益博弈之过程和结果。我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以对集体土地进行国有化征用和征收，并给予一定的补偿。这里至少有两个变数，一是何为“公共利益”？二是补偿到什么程度？即使是刚刚颁布的物权法对此也没有明确规定。很显然，只要政府想获得哪块土地，即可打着为“公共利益”需要之旗号行使国家公权力征收即可，集体组织也好，村民也罢没有选择的余地。于是该宗集体土地的所有权就轻而易举地被剥夺了。再论补偿问题。法律规定了此种情形下补偿的上限，而各地方政府一般也都制定了相应的细则，往往将补偿标准就低加以规定。由于是以国家的名义征收，是一种行政行为，这时候的土地所有者成了行政相对人，在这种严重不平等的行政关系中，土地所有者根本就没有讨价还价的余地。由于我国现行农村土地制度设计上的缺陷，其对地方政府扩大征地的激励很强，而限制不够，使得地方政府在征地过程中，滥用征地权，而被征地农民没有平等参与协商的权利，使得土地滥征、滥用趋势难以遏止。[1]这种国家行政权力简单地运行的结果就使得所有权人如此轻易地就丧失了土地所有权，村民赖以生存的最基本物质基础被摧垮了。法律规定的土地所有者的占有、使用、收益和处分的权能在强大有政府公权力面前显得不堪一击。

3.开发商参与农村土地利益博弈的过程及结果。房地产开发行业是一个暴利行业这已是尽人皆知的事实，土地资源亦属宝贵的稀缺资源。在我国现阶段城镇化进程中，必然伴随着城镇扩张过程中城郊农村集体土地被利用。既然是开发商对农村集体土地进行开发利用，在市场经济条件下应当按照市场经济的规律和商业交易的规矩获取土地使用权以进行开发。但遗憾的是，现实情况为，开发商看中了某块地，就会采用一切手段促使政府运用法律赋予的对土地的征收权力，以为了“公共利益”的旗号对农村集体土地进行征收，然后给点补偿了事，该土地就变成了国家的了。此过程颇有点“半 匹红绡一丈绫，系向牛头充炭值”的意味。然后政府又以国有土地出让的方式把土地高价卖给开发商。在这一过程中，政府凭空赚了一笔，开发商开发该土地谋取暴利。至此，政府和开发商皆大欢喜，可悲可叹的却是失地农民。

三、规制农村土地利益博弈的法律思考

基于前述对参与农村土地利益博弈的主体及过程的分析，一个不容置疑的事实是，各主体博弈的结果，遭受最大伤害的就是农民。如果说给其排个位次，则赢家就是政府和开发商，输家就是农村集体组织及其村民。长此以往，不切实加以改变，“三农问题”的解决必将因此而大打折扣。笔者认为，从以下几个方面入手，是规制农村土地利益博弈的理性选择。

1.以法律的形式，明晰农村土地所有权真正主体。农村集体土地所有权的前提是承认农村集体所有权的主体是农民集体。[2]尽管宪法及其它法律都规定了农村土地为集体所有，但这个“集体”应当进一步以法律的形式加以明确。应当明确如下几个层面的问题：其一，“集体”究为何指；其二，集体“所有”中的所有的性质；其三，集体所有权如何行使；其四，集体所有权受到侵害如何救济。笔者认为应当将集体界定为由集体组织内的村民个体组成的群体，以免村委会这样的集体组织以集体的名义侵害村民的利益。集体所有宜界定为村民个体对土地共有。对集体所有权的行使，因为现行的村“两委”受行政权力影响是基本事实，要避免政府行政权力的侵扰，应当由村民选出的代表小组行使对土地的所有权，当村民共有的土地权利受到侵害时，也由其选出的代表小组出面寻求法律或其它方式救济。如上所述，所有权的主体、内容、行使方式及其救济等都以法律的形式加以规定和落实。集体土地所有权及其使用权人才可能拥有抵御其它外来风险的能力。

2.为规范和限制行政征收权力，以法律形式对“公共利益”加以明确界定。农村集体土地被征收，使得村民基本生存资料所有权的丧失，对此不得不慎之又慎。“公共利益”不应被作为幌子漫无边际地滥用。滥用的结果是对农民土地利益裸地掠夺。这对农民固然是灾难，对整个社会来讲也将产生较大的负面影响。另外，与此相伴的解决措施是，以法律规定的形式明确提出有权以国家名义征收土地的政府的层级，把征收土地的权力向上收，以对征地行为加以规范和控制。最后，对是否为“公共利益”的需要，如果被征收者提出异议，应当以法律的形式允许被征收者单就此问题提讼，将“公共利益”的认定纳入司法审查的范围，必将有助于控制土地征收权的滥用。

3.遵循市场机制，严格规范和调整征地过程。国家对土地征收，开发商进行开发，村民永久性地失去了该土地的所有权，获得一次性补偿完毕后再无其它生活保障。更为严重的是，政府在此过程中获取了巨额利益。这一过程明摆着是政府低价征收，然后市价出让。笔者在此不得不置疑，政府取得如此巨额利益的合理性和合法性到底在哪里？为什么不让开发商与土地所有者直接协商价格？由于有巨额利益的驱使，开发商与政府（或其某些官员）形成了利益共同体。也难怪在城市房屋拆迁补偿过程中，政府倒象是商人，商人倒象是政府！比较起来，开发商在农村土地征收补偿中的表现有过之而无不及，因为这时候面对的对手更加软弱。因此，从法律上割断开发商与政府之间的利益链，土地所有者与开发商能够按市场价格平等协商则为破解博弈主体利益严重失衡之关键。 缘于此，笔者认为基本思路是弱化政府在农村征地补偿中的权力和作用。具体设想可以考虑，凡是在政府规划区内的农村集体土地，开发商均可以按照政府规划的用途直接与土地所有者协商，就出让价格达成协议，报政府同意，然后由政府办理集体土地征收法律手续即可。或者，开发商就某宗规划区内的土地事先报政府，请求许可进行开发，并由政府同意将来给予办理相关土地所有权及使用权手续。完成了政府的先行许可再与土地所有者协商达成协议，最后由政府认可并办理相关手续，就完成了该宗土地的相关权利转移手续。如此，既不影响政府的决策规划，又不损害村民的利益，达到一种利益的相对均衡。

作者单位：陕西理工学院经济与法学学院

参考文献：

[1]李才.我国农村土地征用“悖论”的经济分析[J].集团经济研究,2007,（8）:82-84.

[2]杜珂.土地市场:重塑权利主体[J].中国改革,2005,（11）:18-21.