事业单位养老保险改革:解决制度不公是关键

事关巨大社会群体利益的“事业单位养老保险改革”引发如此巨大的社会争议，问题到底出在哪里?

近期以来，有关事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的内容引起热议；山西、上海、浙江、广东、重庆五个试点省市已经开始了试点工作。据披露，试点方案要求部分事业单位参照企业职工保障制度进行改革。而近年来，我国机关事业单位和企业退休职工收入差距呈扩大趋势。最新数据显示，全国企业退休职工人均月养老金仍只有1080元，远远低于机关事业单位的水平。

接受采访的专家多数认为，这次事业单位养老保险制度改革涉及人员多，政策性强，由此带来各种利益观念的强烈碰撞属于正常情况，而对于社会保障制度中长期存在的“不公平”，则应引起高度重视。

不均还是不公?

“是我最早提的没错，但是我当时提的是‘暂缓’事业单位养老保险制度改革，而不是说不赞成改革。”江苏省社科院院长宋林飞在接受《世界博览》记者采访时坦承，“目前事业单位改革方案并没有一个整体思路，当时我们认为这个改革方案还不成熟，所以集体签名提案，希望能够充分征求意见之后，制订一个统一、公平的方案。”

2009年3月9日上午，作为政协委员的宋林飞一开口发言，便引来在座其他几位委员的一致赞同。也正因为关于事业单位养老保险制度改革的发言，宋林飞被《南方周末》评为两会“十大言者”。

事业单位养老保险制度改革之所以广受关注，是来自一个切实影响制度公平的问题――制度改革的覆盖不全面，没有把所有影响制度公平的人群，全部纳入改革之中。按理说，推进事业单位工作人员养老保险改革，有利于破除社会保障制度长期存在的不合理的制度分割、各行其是的“碎片化”现象。引发多方质疑的一个焦点是，这次改革的设计者――公务员群体本身未能成为改革的对象，使公众对改革所能达到的公平性产生了疑虑。

“立法腐败是最大的腐败。”宋林飞院长指出，“所以我们提出要反对公务员立法的‘自利性’，这也是立法腐败的一部分。”改革事业单位养老保险制度，不能仅仅是为了减轻财政负担，还应体现出制度设计的公平――作为改革的决策者，不应排除在改革之外。即使改革必须始于事业单位，最终要把公务员纳入，也应有一个详细的改革时间表。“政府进行改革的出发点可能是减轻财政负担，但是对这个说法我们很不以为然，减轻财政负担更应该从政府机构内部开始。何况改革也不能以‘甩包袱’的思想来进行。”宋林飞，补充说。

和宋林飞持有类似观点的学者不止一位，几乎每位采访者都提到了公务员制度的问题。“公务员也应该一起参加改革，身先士卒，才可能取信于民，减少社会阻力，赢得全社会的支持。反正公务员养老保险改革迟早也是要进行的，否则，又会形成新的矛盾和不公平，形成社保制度新的碎片，不利于社会和谐。”中国社科院研究员、社保问题专家郑秉文表示。“如果我国养老保险制度设计不合理，改革难以一步到位，这样的改革，就可能会变成一种漫长的博弈。”齐善鸿教授认为，“这无论是对于改革本身而言，还是从实现制度公平的紧迫性来说，付出的社会成本会更大。”

“应该把公务员养老金制度也纳入到改革的进程中，探索建立公务员养老保险制度。”国家行政学院政治学教研部龚维斌教授接受采访时说。而与此观点相反。宋林飞院长提出，不应将公务员养老保险单独剥离出来，而应该将其与企事业单位纳入统一的体系。“现在我们会把国家机关工作人员和国家工作人员两个概念区别开，但是我认为应该重新建立一个‘广义公务员’概念，就像我们过去实行的国家干部制度，事业单位和公务员之间也可以互相流通。狭义的公务员概念是把事业单位边缘化了。”

事实上，养老保险制度的“不公平”在上世纪90年代初就已经开始，并且没有因近年的企业养老保险制度改革而改变。上世纪90年代初期，我国实施退休职工“双轨制”，机关事业单位和企业退休职工收入差距逐渐拉开。1993年，企业职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的原则。1997年，在全国范围内统一和规范企业和个人的缴费比例，统一企业职工基本养老保险制度，企业缴费比例一般不超过工资总额的20％，个人缴费比例要逐步达到本人工资的8％。2006年11月，养老金的巨大差距问题被列入《劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要》；2007年，劳动和社会保障部副部长刘永富也称：“下一步，我们要进一步推进机关事业单位的养老保险制度改革。”

受访专家认为，目前我国养老金制度中存在的不公平现象，问题出在现行制度的设计上――机关或事业单位的职工养老金由财政拨款，而企业职工的养老保险是采用社会统筹和个人账户相结合的方式，由企业、职工共同负担。“我国养老保险制度基本设计分为公务员、事业单位、企业、农民等四大块，导致养老分配呈现不同层次。”中国社科院尹韵公研究员分析说，“公务员由于握有实权，所以在养老金分成上获益是最多的。事业单位一般控制着某方面资源，因此大多优于企业，低于公务员。这种分配结构将社会成员分为三六九等，因此养老金制度从一开始就存在不合理成分。”

受访专家普遍认为，一种公平的养老保障制度，应该是没有身份的差异，无论公务员还是事业单位人员，抑或是企业员工、自由职业者，各人承担相同的自缴比例，到期就可以享受平等的社会养老标准。“社会保障制度除了城乡一体化以外，事业单位和公务员也要一体化。不要把公务员的改革单独出来，这样才公平。即使是进行事业单位的改革也应该分类改。比如有些事业单位，本身收入就很多，那么按照企业来改也很正常。但有些全额拨款的事业，工资很低，这样改就不公平。”宋林飞院长再次补充道，“总的来说就是希望一个公平的改革方案和制度出台。不仅是事业单位和公务员要公平，事业单位和企业也要公平。”

我们该如何养老?

“国外没有事业单位的说法。在西方发达国家，那些介于政府与企业之间的所谓第三部门，发挥着类似于我国事业单位的职能作用。”问及是否可以借鉴国外改革经验时，中国社科院的相关研究者均表示，“其实两者之间很难比较，最多只能说是借鉴国外的一些经验，主要是职业年金制度。”

中国社会科学院日本研究所王伟研究员以日本为例解释道，“日本政府和企业的退休工资实际上是挂钩的，公务员工资和大中型企业的工资有一定的比例。而中国实际上没有这样的一种机制，相互之间是分开的，于是彼此间就没有协调。”王伟说，“日本自1959年开始实施《国民年金法》后，不管是农村还是在城市，日本国民都享受同样的待遇，都受同一部法律的保护。而中国的情况比较复杂，中国的东西部、城市和农村经济发展的水平显然

不能用统一的标准去衡量，养老保险显然也不能用一部法律进行规范。但是尽管如此，我想日本的养老保险体制也能给我们一些启发。”

“事业单位养老保险制度改革应采取‘联动’方式，把参加基本保险改革和建立职业年金绑在一起动，以减少阻力。”郑秉文研究员认为，“首先，养老保险改革与建立职业年金‘联动’，一次性完整设计出来，消除降低待遇水平的疑虑。其次，事业单位从事公益类的、行使行政职能的和从事生产经营活动的三个类型‘联动’，一起改革，不要分先后。第三，事业单位和公务员‘联动’。”据了解，专家学者提及的“职业年金”类似于“企业年金”，设立职业年金的目的是为了补偿事业单位退休人员养老金可能减少的那部分，从而实现事业单位养老金改革的平稳过渡。郑秉文研究员称，建立职业年金最重要的好处是，使退休人员的收入来源多元化，不再仅仅来自于基本养老金，提高收入的稳定性。还有就是可以提高事业单位退休人员的退休收入。把基本养老保险改革降低的这一块收入，用市场化运作的途径补回来，并且无需财政更大的投入，这样才能推动全国范围内的事业单位改革。

但到目前为止，尚未见有关职业年金的操作细则。保险行业相关人员认为，这次事业单位养老制度改革，有可能会促进商业养老保险的发展。

据报道，2007年年初，上海一位国务院特殊津贴获得者的每月养老金为2006元，这已算同级别高工中的中上水平；而该市某派机关普通司机的退休费为2550元。而华南某市一位高工提供的数据显示：截止到2007年7月，该市部分企业副高职称的退休专家养老金约为930元，相当于当地机关事业单位清洁工工资的一半。

在事业单位养老保险改革这则新闻的页面下，不少参与评论的网友抱怨说：“上次企业养老制度改革已经造成了企业员工与公务员退休金的相差已经如此悬殊，这次事业单位的改革非但不解决问题，反而要继续加剧分化。”也有网友调侃道：“要改革大家都应该向高标准看齐，怎么能以低收入为标准呢?”本刊记者了解到，随着试点工作的推进。不少事业单位临退休人员，纷纷到有关部门咨询提前退休的事宜。与临退休人员不一样，年轻人对这次养老保险改革，心态倒显得相对平静。

“因为觉得自己还年轻，所以不是很关心。”作为试点单位的上海社科院文学所一位研究员表示，“即使是快到退休年龄的同事也没有太多的议论，大家还都是抱着观望的态度。”