浅论我国环境行政中公众参与制度的现状及不足

公众参与是完善环境行政执法，改善以“政府主导”为特征的环境保护现状的根本动力。在我国，环境保护一直强调政府的主导、核心作用，公众只是作为环境执法的客体。虽然在环境治理方面取得了一些进步，但由于公众没有充分参与环境政策的规划和制定，忽视了其对环境保护和环境法治的积极作用。

公众参与环境行政

一、公众参与制度概述

公众参与制度是指公众有权基于公共利益或个人环境利益的需要，在掌握相关环境信息的前提下，以一定的程序和途径，参与到环境决策中，并受到法律的保障和救济的制度。公众参与制度对防范决策的盲目性和局限性具有重大作用。公众参与对环境行政的作用表现在以下三个方面：一是监督环境执法部门，防止权力滥用和行政不作为。作为公权力机关，其作出的行政行为直接影响相对人的权利义务，所以其必须置于公众的监督之下；二是由于环境执法部门能力和信息有限，不能有效应对大量复杂的环境问题。公众作为社会群体的大多数，掌握了大量直观、全面的信息，思维更加开阔，可有效弥补环境行政部门的能力缺陷；三是提高环境行政部门独立的执法地位，减少行政执法阻力。由于环境保护部门尚未从政府中独立出来，容易受到政府机关、人民团体等社会因素的影响。但一旦公众广泛参与，社会舆论持续关注，就能给予环境执法部门更多的民意支持，减少执法阻力。

二、我国环境行政中公众参与制度的现状及不足

公众参与制度的确立，对我国环境保护的进步产生了积极作用，但在公众参与环境决策的过程中，因为社会和个体自身的原因，出现了诸多问题。具体表现在：

一是现阶段我国公众参与环境行政主要以个体或自然人的身份参与，由于每个个体追求的利益和诉求不同，最终造成了个体参与环境行政的无序化。这就导致了两方面的问题：一方面个体化公民参与容易受到非理性的控制，导致类似非法聚会、游行示威等严重的社会问题；另一方面公众个体的参与无法集中表达大部分公众的意见，导致环境行政机关无法及时有效的反馈公众的问题。公众个体化参与环境决策是各自对自己所关心的问题提出意见和建议，往往只代表一部分人的观点，不能引起环境行政机关的重视。

二是我国法律在确立公众参与制度时，没有对环境政务信息公开作出具体的规范。公众与环境行政部门之间信息不对称是公众参与环境决策和公众监督的关键所在，只有政府信息公开且充分，才能让公众充分参与环境决策，对环境行政公权力进行有效监督。例如，在《环境影响评价法》中确立了环境影响评价文件的编制、审批过程中的公众参与制度，但并未将环境影响评价结果进行公开作出规定。

三是对公众参与的意见和反映的问题，没有建立回应制度。公众作为公共利益的享有者，而公共权力的运行是为公共利益服务的，对公众提出的意见和建议应当及时作出合理的解释和回应，否则，公共权力的运行将失去民意基础。在现实中，关于公众对环境建设项目的质疑和建议，存在回应的实例，但是法律法规未将该回应作为一项制度予以确立，随意性较大。另外，对公众参与即使回应了，其解释和理由也过于牵强和强势，无法获得公众的理解和支持。

三、完善我国环境行政中公众参与制度的建议

（一）鼓励发展民间的非营利性环境保护团体，形成组织化公众参与环境行政决策

我国公众参与主要是个体化的公众参与，导致分散的、未经组织的个体在采取维权行动时无法采取步调一致的行动，对环境行政机关难以形成有效的监督。这说明个体化的公众表达有其难以克服的客观缺陷，公众参与的发展趋势应该是组织化的公众参与。组织化的公众参与才是真正有成效的公众参与，表现在：一利用组织化可以将分散的个体力量予以整合，有计划、有组织的参与环境行政决策，最大限度弱化环境行政机关的强势地位，努力实现对环境行政执法的监督；二是组织化的参与可以改变个体参与环境行政决策的无序状态，使非理性的因素难以发挥作用。组织化的公众参与可以在直接受环境影响的公众与环境行政机关之间建立了一个缓冲区，有效避免冲突的发生。由此，应当大力发展非营利性的环境保护团体，培育非政府性的环保组织。

（二）确立环境政务信息公开制度，规范环境政务信息公开

我国环境政务信息的公开，不仅要包括环境行政过程的公开，更应包括行政决策结果的公开。从逻辑学上说，既然环境行政过程符合法定程序要求，那么结果就应当是正义的，既然是正义的，那就可以公开，经得起公众推敲。若不公开，公众则有合理的理由怀疑环境行政参与的过程违反法定程序，或者最后作出的环境行政决策是非经法定程序而直接作出的，即违法行政行为，不具有法律效力。所以，为了避免公众对环境行政机关的权威产生怀疑，削弱环境执法的民意基础，取得公众支持，就应当将环境行政过程和结果均公开。另外，在实践中，虽然法律规定环境行政机关应当主动公开，但没有对信息公开作规范性要求，使得环境行政机关在公开环境信息时避重就轻，严重影响公众参与制度的落实。

（三）确立公众参与的回应机制，保护公众监督的积极性

公众监督是环境行政公权力健康运行的保障，是公众参与环境行政的重要方式。但环境行政机关对公众监督没有回应，将严重影响公众参与的积极性，影响环境行政公权力的健康运行。由于公众参与过于原则性，公众提出的建议和问题，得不到回应，导致公众参与流于形式，损害公众监督的积极性。为了保证公众参与的积极性，使环境行政机关真正重视公众的关切，必须建立反馈评价制度，即公众提出的建议和意见应当得到环境行政机关积极回应，并且公众还可以对其回应作出评价的制度。具体包括：一是对公众提出的意见和建议环境行政机关应当积极回应，若不采纳应当说明理由和原因，不能敷衍了事；二是公众对环境行政机关的回应有权作出评价，并且评价结果应纳入其政绩考核，使公众获得制约环境行政机关的武器，以保证其提出的意见和问题得到充分回应。

参考文献：

[1]韩建湘，陈少平.公众参与-遏制环境行政违法执法机制初探[J].宁德师专学报（哲学社会科学版），2005，(1):14-18.

[2]朱谦.公众环境行政参与的现实困境及其出路[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2012，20（83）：34-40.