山东“红头文件”《山东省行政程序规定》明年起标明有效期明年1月1日起施行

继《湖南省行政程序规定》施行3年之后，山东省7月5日出台了我国第二部规范行政程序的省级政府规章。《山东省行政程序规定》(以下简称《规定》)将于2012年1月1日起施行。

“目前全国范围内还没有统一的行政程序法典。山东专门出台一部规范行政程序的统一规章，对于规范我省各级政府依法行政、推动从地方到中央加快行政程序立法，具有重大意义。”山东省政府法制办主任高存山表示。

行政过程必须公开透明

《规定》明确，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政机关应当将实施行政行为的依据、过程和结果依法公开。

行政过程依法公开，涉及政府哪些行政行为?《规定》从行政决策、行政执法、行政合同、行政指导等多方面进行了界定，几乎囊括了行政权力运行的各个方面。

高存山介绍，行政决策是行政行为的起点，《规定》对重大行政决策的具体程序作了详细规定，必须经过“公众参与”、“专家论证”、“风险评估”、“合法性审查”和“集体研究”等五个程序。“这表明政府出台重大行政决策，每一个环节都有了法律约束。另外，从行政决策环节就确保公开透明，加强公众参与度，大大加强了对政府行政行为的约束力。”

《规定》把行政决策的主体界定为“县级以上人民政府”。在重大行政决策事项范围的确定上，山东在立法过程中借鉴了湖南、重庆、江西等地的做法，规定了类事项，其中涉及“确定和调整重要的行政事业性收费”以及“政府定价的重要商品、服务价格”等，与民生息息相关。

在重大行政决策形成的五个环节中，对“风险评估”和“合法性审查”环节，《规定》第二十九条、三十六条分别规定，“决策事项承办单位应当对重大行政决策方案进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估；未经风险评估的，不得作出决策。”“重大行政决策方案提交政府常务会议或全体会议讨论前，决策事项承办单位应将该方案交本级人民政府法制机构进行合法性审查。未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论并作出决策。”

“红头文件”不再“有始无终”

高存山指出，由于缺乏明确的制定程序，一些地方和部门在制定“红头文件”时，经常不顾法定权限和分工，随意扩张本地区、本部门的权限，违法征收财物、摊派费用，争夺收费权、处罚权、许可权，推卸责任和义务，规范性文件打架、冲突、重复的情况时有发生，导致政出多门、政令不一、各行其是，政府管理失去有效控制。

《规定》对规范性文件的制定主体、制定内容、制定程序、有效期、监督等问题作出了明确规定，使规范性文件制定程序成为一项重要的行政法律制度，并推出两大制度创新。高存山说。

一是为控制规范性文件的数量和规范形式，避免规范性文件过多过滥以及公布形式繁杂的问题，实行“三统一”制度，即制定规范性文件实行统一登记、统一编制登记号、统一公布制度。未经统一登记、统一编制登记号、统一公布的规范性文件无效，不得作为行政管理的依据。

二是为改变规范性文件有始无终、只公布不废除的状况，实行规范性文件有效期制度，即规范性文件应当载明有效期和施行日期。规范性文件有效期为3年至5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期为1年至2年。有效期届满的，规范性文件自动失效。

行政执法应采纳当事人合理意见

“对基本原则的一系列规定中，最大的特点是首次将参与原则作为行政程序的一项基本原则以法律的形式确定下来，这是建设参与式行政、合作式行政的有效手段。”高存山表示。

《规定》第一章总则中明确指出，“公民、法人和其他组织有权提出行政管理的意见和建议，行政机关应当提供必要条件，采纳其合理意见和建议。”

为纠正重大行政决策听证中出现的听证参加人产生不受公众监督，产生机制不透明、参加人范围不够广泛、身份不详等具体问题，使听证真正成为听取民意、反映民情的渠道，《规定》就听证参加入的确定作出了原则规定：要遵循持不同意见人员比例相当原则，当申请人较多时，要随机抽选而非人为界定。同时，与会人员身份应当向社会公布，禁止暗箱操作。最后，为避免听证结果可有可无，决策事项承办单位要将与会人员意见“原汁原味”地记录下来，本人认可签字后，决策事项承办单位将其提交给决策者作为重要依据。

此外，在行政执法程序中，《规定》要求对当事人、利害关系人提出的事实和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理意见，不予采纳的，应当说明理由。

行政程序规范的又一样本

分析《山东省行政程序规定》(下称《规定》)，可以发现其除体现了行政程序的一般性规定以外，有一些创新特点值得关注。

其一，《规定》丰富了公民、法人、其他组织行政程序参与权的内容。在第二章“行政程序主体”中，除了继续保留知情权、参与权、监督权、救济权这四项程序权利外，还增加规定了公民、法人和其他组织依法享有行政程序申请权。这里关于申请权的规定意义不可小觑，在我看来，申请权是程序启动的一种权利；没有申请权，就不成其为双向互动的权利，也就无法赋予公民、法人、其他组织主动参与的资格。就此意义上而言，《规定》对于程序权利的内容和形式的丰富是有贡献的。

其二，《规定》强化了公民、法人、其他组织在政府规范性文件制定活动中的地位和作用。在第四章“规范性文件制定程序”中，明确了公民、法人和其他组织可以提议制定规范性文件。把“提议权”作为法律制度规定下来，是认识上和制度上的进步。

其三，《规定》确定了行政合同的合同属性。在第六章“特别行为程序”中，规定了自愿订立行政合同。这个规定从法律制度上明确了，行政机关不能强迫人们订立行政合同，必须尊重当事人的意见，否则，就不是合同，而是行政命令了。

其四，《规定》赋予依法行政新的内涵。一般认为，依法行政的前提必须是有法。没有法，就谈不上依法行政。但《规定》规定了有法怎么做，也规定了没有法的时候怎么做。这就是“承诺期限制度”和“限时办结制度”。这确实是制度上的创新。在没有法定期限规定的情况下，行政机关的承诺也有约束力，行政机关限时办结的内容规定和要求，也赋予了外化的约束力。这些规定和承诺，不再仅仅是内部要求，也同时具有了外部的约束力。这对于建设服务政府，提高办事效率，方便老百姓办事，无疑有了制度的保障。

其五，《规定》“完全规定”明确了法律属性。《规定》在易被“不完全规定”的两个地方，作出了完全的规定：一是行政委托，二是规范性文件的“三统一”。《规定》不仅规定了行政委托的开始，还规定了行政委托的解除，详细规定了解除行政委托的四种情形，并要求在解除行政委托后向社会公布。这就能有效避免实践中存在的有生无果的模糊性。另外，就规范性文件的“三统一”而言，《规定》不仅规定了要“三统一”，更为重要的是，还规定了如果不实行“三统一”会有什么样的法律后果，那就是不得作为行政管理的依据。这正是“三统一”的关键，否则，“三统一”的规定就停留在了工作要求层面，而很难上升到法律约束力层面。“完全规定”是立法和制度建设成熟的标志，而《规定》做到了这一点。