“十二五”时期完善公共服务扩大居民消费的思路与建议

公共服务是市场经济的基础,是决定居民消费的重要因素。公共服务可以促进居民收入增长,改善居民收入分配,调节家庭消费储蓄决策,削弱储蓄动机,进而扩大居民消费。“十二五”时期,我国应进一步扩大政府公共服务支出规模,大力调整收入分配结构,重点完善住房、医疗保障,着力发展基本金融服务,统筹协调公共服务发展与社会转型、经济增长,为居民消费扩大和国民经济平稳较快增长创造良好的条件。

当前,我国国民经济增长对投资和对外贸易存在过度的依赖,必须通过促进居民消费来增强经济增长的稳固性和持续性。公共服务因其对居民消费的广泛影响而必然成为促进居民消费政策关注的重要领域。

一、发展公共服务促进居民消费的理论分析

居民消费包括两个环节:第一个环节是收入,第二个环节是居民如何决定其收入在消费和储蓄之间的分配。公共服务对这两个环节均有重要影响。

(一)公共服务通过居民收入对居民消费产生影响

在宏观层次上,居民收入增长与居民消费扩大具有互为因果的正相关关系。公共服务对居民收入的促进作用将扩大居民消费,进而产生增益效应,并进一步扩大居民收入。公共服务对居民收入的直接促进作用包括两个方面,一是公共服务通过再分配直接增加居民收入。养老保障、医疗保障、义务教育、住房保障等公共服务直接增加居民收入或减少居民支出从而间接增加居民收入,而居民收入的增加将扩大居民消费。二是公共服务通过对就业的促进和对中小企业的政策支持能够降低生产成本,增加劳动就业从而增加居民收入。政府在就业方面提供的公共服务能够直接改善劳动就业,增加居民收入;此外,就业方面的公共服务还能改善劳动力市场供给,降低劳动力市场交易成本,增加劳动力市场灵活性,从而稳定总体就业形势,增加居民收入分配比例;同时,通过加速劳动力供给结构调整,可有效地压缩结构性失业的规模,从而使居民收入与国民经济增长保持同等甚至较快的增速。

(二)公共服务对消费储蓄分配决策的宏观影响

在给定国民收入分配格局以及居民可支配收入总额的条件下,消费储蓄的宏观分配取决于宏观消费倾向,即居民消费总额在居民全部可支配收入中的比例。在边际消费倾向递减的条件下,通过再分配增加低收入家庭在居民全部可支配收入中的比重,可以提高宏观消费倾向。大量实证研究证实,了宏观消费倾向与可支配收入分配均等程度的正相关关系。因此,累进所得税制和社会保障体系的有效运转,以及政府对公众消费产品或服务的补贴或资助,都可以提高居民可支配收入分配的均等程度,进而提高宏观消费倾向。

改善居民收入分配可以实现的最大宏观消费倾向是中等收入家庭的平均消费倾向。这说明,在居民可支配收入分配呈纺锤形结构的情况下,消费扩张潜能最大的是中等收入家庭。因此,通过收入再分配提高宏观消费倾向的作用相对较弱,而通过改善公共服务大幅削弱大量中等收入家庭的储蓄动机所能产生的消费扩张作用相对较强。

(三)公共服务对消费储蓄分配决策的微观影响

1、公共服务通过削弱储蓄动机促进居民消费

公共服务削弱储蓄动机的机制一方面,表现为直接降低家庭预期收支风险,减少大宗开支的规模。居民储蓄动机主要来自两方面,由于就业波动而带来的收入风险;由于疾病、购置住房、子女教育等大宗开支而带来的支出风险。公共保障体系的完善以及促进就业的公共服务的开展可以有效降低家庭为预防收支风险而进行储蓄的需求,有效促进居民即期消费。

另一方面,公共服务削弱储蓄动机的机制还表现为,公共服务与居民储蓄之间存在替代关系。公共服务以未来当期公共支出代替了未来当期部分居民个人支出,从而减弱了现期储蓄的必要,而部分公共服务的开支又最终转化为投资、政府消费和居民消费。从长期看,公共服务以投资、消费替代了储蓄。

2、公共服务通过调整消费储蓄均衡来促进居民消费

在当期收入流以及累积可变现资产约束下,家庭消费和储蓄决策一般都不能实现最优,各阶段消费的边际效用不低于储蓄的边际效用,存在过度储蓄的情况。而公共服务主要通过降低储蓄边际效用、放松收入和可变现资产约束两方面来改善家庭消费储蓄决策。

从社会整体看,高收入和中等偏上收入家庭在很大程度上不存在收入和可变现资产的约束,因而基本可以实现消费储蓄最优决策。而消费储蓄的次优决策主要发生在中等收入、中等偏下收入以及低收入阶层。对大多数低收入家庭而言,消费水平仍然在基本必要消费范围之内,消费的边际效用远大于储蓄的边际效用,公共服务转移给低收入家庭的现金和实物将完全转变为这部分家庭的消费(详见图1)。

二、当前我国公共服务对居民消费的影响分析

(一)公共服务对居民消费的宏观影响

通过考察国民收入分配格局及居民收入分配的近期变化,观察公共服务对居民消费的宏观影响。

1、我国宏观收入分配格局不合理

1992―2007年,在我国国民收入初次分配中,政府所占比重基本稳定,企业所占比重持续上升,从17.37%上升到22.57%,上升了5.2个百分点。而居民所占比重则从66.06%下降到57.92%,下降了8.15个百分点。同期,经再分配后形成的可支配收入中,居民可支配收入增长速度也大幅落后于企业和政府。这表明,1999年以来的收入再分配机制进一步强化了居民收入在国民收入中所占比重下降的趋势(详见图2)。

2、我国居民收入分配差距不断扩大

我国城乡居民收入差距持续扩大。1990―2008年,城乡居民人均总收入的差距从1.53:1逐渐扩大到2.55:1;同期,城乡居民人均可支配收入的差距则从2.2:1扩大到3.31:1。城乡居民人均可支配收入的差距大于人均总收入的差距,主要是由于城乡居民获得的转移性收入方面的差距(详见图3)。

城镇居民收入差距也在扩大。1990―2008年,占全部城镇人口20%的高收入者与20%低收入者之间的收入差距由2.5:1扩大到5.8:1;高收入者拥有的收入占总收入的比重由26.69%提高到38.58%。同期,占全部城镇人口60%的中等收入者拥有的收入占总收入的比重则58.65%下降到52.86%;20%低收入者的收入占比则从14.15%下降到8.56%。农村居民收入差距也有类似的发展趋势。

3、收入分配不利变化对居民消费产生了消极影响

2000年之前,居民消费率基本稳定在46%左右,2000年之后,居民消费率持续降低至2007年的37.51%。居民消费对经济增长的贡献率大幅下降,从2000年的41.25%降低至2007年的34.9%,其中2003年贡献率低至27.52%。

居民消费率的降低由两方面因素导致。一是居民可支配收入在国民收入分配中的比重下降。2000―2006年,居民消费率下降了8.77个百分点,其中,居民可支配收入在宏观收入分配格局中的比重下降1.43%或0.13个百分点。二是居民宏观消费倾向降低。1992―2006年间,居民宏观消费倾向持续下降,2000―2007年间下降尤为迅速。在2000―2007年间居民消费率降幅中,居民宏观消费倾向下降98.57%或9.10个百分点;其中32.46%或3个百分点是由居民收入分配恶化造成的。

(二)公共服务对居民消费的微观影响

1、就业促进和失业保障不力强化了居民预防收入风险的储蓄动机

我国居民家庭收入以劳动报酬为主,预期未来收入的风险与就业的波动紧密联系在一起。理论上,政府在教育、职业培训、劳动力市场中介、中小企业金融以及失业保险等方面提供的促进就业公共服务,可有效减轻劳动供给压力,降低失业概率,减小收入风险,削弱居民预防收入风险的储蓄动机。由于政府促进就业的公共服务对象主要是低收入家庭,所以低收入家庭收入情况可反映促进就业的公共服务充分与否。我国城镇最低收入家庭人均可支配收入在2000―2008年间年均增长6.85%,同期城镇低收入家庭人均可支配收入年均增长8.64%,中等偏下家庭为9.89%,均低于同期国民收入14.65%的年均增速。低收入家庭可支配收入增速与国民收入增速之间的差异,一部分可以用工业化进程中收入分配向资本倾斜加以解释;而增速的剩余差异则是由于促进就业的公共服务不完善导致低收入家庭议价能力较弱。事实上,2000―2008年,除2006、2007年出现民工荒外,中低收入家庭人均可支配收入增速均低于全国平均增速;在2001年全国平均增速为12.29%的情况下,低收入家庭竟然出现负增长。

我国促进就业公共服务不足的现状也可由失业保险的情况部分地加以说明。一方面,失业保险覆盖不足。2000―2008年,我国城镇登记失业人口的失业保险覆盖率总体呈现先增后降的趋势,由最高年份的92.7%(2003年)逐渐降低至2008年的61.23%;另一方面,失业保险水平较低。2000―2008年间,实际支付失业保险金的人均水平与城镇最低收入家庭人均可支配收入相比较,最高相当于最低收入家庭人均可支配收入的73.79%(2002年),此后,逐渐下降至2008年的54.11%。由于我国城镇最低收入家庭的消费倾向接近于1,因此失业保险不足以支付失业人口的最基本消费。

2、住房保障不力加大了购置住房的开支压力

住房保障的作用有两方面。一方面实现“居者有其屋”;另一方面通过保障性住房的供给,使住房价格保持在合理稳定的水平。

从部分城市住房价格以及居民收入和消费的情况来看,我国保障性住房供给是不充分的。假定房价稳定在2009年12月成交均价水平;并且人均可支配收入稳定在2008年末的水平,所考查各城市标准家庭结构不变,家庭消费倾向为62.06%①,从中剔除居住支出,且不考虑未来储蓄贴现的问题,则北京、上海、杭州的标准家庭为购置90平米的住宅需分别储蓄49.17年,47.36年和60.16年②,而南京和广州分别为34.7年和21.21年。若以22岁参加工作,60岁退休为标准工作周期,则北京、上海、杭州房价已超过一代人(38年)储蓄可以偿付的范围,处在过高水平。超过一代人储蓄支付能力的房价长期难以为继,保障性住房供给不足对住房价格没有产生有效抑制作用,而在这种情况下,城镇居民没有足够收入用于扩大消费。

3、医疗保障不充分使居民支出风险难以降低

由政府提供的医疗保险、医疗救助以及其他公共卫生服务的作用在于降低各年龄层人口疾病发生的概率,减轻家庭医疗开支负担,最大程度地消除因治疗疾病而导致家庭经济情况严重恶化乃至陷于贫困。从促进消费的角度考虑,完善的医疗保障和公共卫生服务可有效削弱储蓄动机,提高家庭当期消费倾向。

我国公共医疗卫生服务近年有比较显著的发展。从农村来看,新农合参合率达到91.53%。从城镇来看,城镇居民基本医保总体覆盖城镇人口的52.45%③。从医疗卫生总费用构成来看,全社会医疗卫生费用由政府支出负担的部分由2000年的15.5%提高到2007年的20.4%。

从我国居民消费支出的结构来看,在1999―2008年间,农村居民消费支出中用于医疗保健的开支平均由4.44%增加到6.72%,城镇居民由5.32%增加到7%,考虑到居民消费倾向降低的因素,农村居民医疗保健开支的负担平均增加了24.85%,城镇居民的医疗保健开支负担平均增加了8.5%。

总体上,目前的公共医疗卫生服务水平在降低家庭医疗开支风险方面的作用有限,仍有待进一步完善。

4、推动消费金融普及的政策不足,居民消费决策仍有改善空间

除政府直接转移支付外,公共服务通过放松收入约束,改善居民消费储蓄决策的机制还包括消费信贷。政府可以通过财政贴息、政策性消费信贷机构建设及相关业务开展等公共手段,促进消费金融在全社会范围内的普及,从而较普遍地改善居民消费储蓄决策。

总体看,我国消费信贷发展存在结构性缺陷,抑制了其改善家庭消费储蓄决策以提高消费倾向作用的有效发挥。尽管我国消费信贷总体规模迅速扩张,但各地区消费信贷发展不平衡,经济发达地区消费信贷发展较快;各地区、各省区市内部不同地区之间消费信贷发展也不平衡。城乡消费信贷发展严重失衡,农村消费信贷发展基础薄弱。低收入群体缺乏改善生活的正规资金融通渠道。政府缺乏推动消费金融向落后地区、农村以及低收入社会群体普及的政策措施。因此,以政策性消费金融发展推动居民消费储蓄决策改善仍然存在较大空间。

三、“十二五”时期完善公共服务扩大居民消费的政策建议

(一)以扩大居民消费为目标,完善公共服务应与社会转型和经济发展统筹协调

完善的公共服务政策,必须有助于推动社会转型和社会结构调整,并且有助于促进经济发展规划的实现。必须着眼于克服社会转型的障碍,消除社会转型造成的社会矛盾和隐患,适应并促进经济发展、特别是经济结构的调整,从整体上降低经济、社会发展演变的社会成本和经济成本。

(二)调整财政支出结构,扩大公共服务投入规模

政府投入总量不足是造成基本公共服务无法促进居民消费增长的重要因素。在总体财政资源有限的情况下,调整财政预算支出结构,削减预算中资本支出,扩大预算中基本公共服务支出比重是增加政府基本公共服务投入的重要途径。

政府应退出竞争性产业或者商业性的资本投资,更加重视财政资源对民生领域和公共服务的投入。政府削减资本支出并非减弱政府对宏观经济的调控能力,或削减社会整体对基础设施领域的投资,而在于进行投融资机制创新:通过广泛运用公私合作等形式及市场化途径,以较少的财政资金撬动规模庞大的民间资本以及外资投入基础设施建设,提高基础设施建设的杠杆水平,增强政府财政资金辐射的范围。政府资本支出还应当以建设基金形式实现滚动发展,在保证预算内资本支出减少的同时,各年度政府资本性支出没有大的萎缩。

(三)调整国民收入分配格局,推动居民部门收入分配公平化

“十二五”时期,必须采取切实措施,有效提高居民收入比例,增加居民收入分配公平程度。建议采取如下措施:一是全面、彻底推行国有资本红利上缴制度,并将其主要用于社保支出,以降低低收入阶层社保缴费水平。二是在规范国家资源性收入和资本红利收入基础上,适度降低宏观税负,减轻企业和居民的税收负担,增加居民的可支配收入。三是推进具有竞争属性行业的市场化改革和现代监管体系建设,限制垄断企业高利润或不合理的成本支出,特别是高管不当高薪支出,抑制其产品和服务价格水平的不合理上涨。

(四)重点发展住房保障和医疗保障,妥善兼顾扩内需、调结构和稳增长

一方面,住房和医疗保障可以将个人积累的大量储蓄迅速有效地转化为当前的消费能力,显著扩大内需,实现稳定增长的短期目标;另一方面,可以削弱家庭、个人的储蓄动机,提高即期收入的消费倾向,增强消费对经济增长的拉动作用。

在住房保障和医疗保障的设施建设投资方面,必须积极探索投融资机制创新。广泛运用各种公私合作的形式,以财政资金撬动民间资源对保障性住房和医疗保障设施进行大规模投入,在公共资源有限的情况下通过市场化途径解决社会保障设施投入不足的问题。

医疗保障应当更加重视扩大医疗服务的投入。必须迅速扩大基本医疗保障范围,提高城镇医疗保险和新农合的参保率和参合率,提高基本医疗保障的保障水平,增加报销比例,降低报销门槛,尽快消除城乡因病致贫、因病返贫的现象。

(五)着力发展基本金融服务

“十二五”期间,在整体推进公共服务发展的同时,应以扩内需、促消费为目标,积极发展政府基本金融服务的职能,推动针对城乡中低收入家庭的小额信贷、消费信贷的发展。政府基本金融服务职能,是在社会保障体系对低收入家庭援助资源有限的情况下,凭借政府信用和补贴风险的财政资金的运用,借助商业资金补充社会保障体系,同时,在短期内和中长期内促进低收入家庭消费的改善和增长。

政府基本金融服务的内容包括低收入家庭信息合法收集、整理和运用,设定和执行政府介入债务关系的标准和程序,政府信用的提供,政府补贴风险的财政资金的运用,政府设立并管理滚动发展的政策性信贷基金,以及系统的制度建设。政府可以采用政策性消费信贷机构或在现有商业性金融机构中开办政策性消费信贷业务的形式发展基本金融服务。■

注:

①这是我们根据资金流量表中居民可支配收入和居民消费的数据计算而得到的2007年居民消费倾向,这是1992年以来居民消费倾向的最低值,也表明最高的储蓄倾向。

②由于可以获得的数据极为有限,因此仅选取北京、上海、南京、杭州、广州的情况加以说明。

③尚有相当数量的城镇人口其医疗保障属于公费医疗。

(王蕴,国家发展改革委经济研究所消费研究室副研究员、博士。卢岩,南开大学政府管理学院、博士)