北京郊区“郑各庄现象”实证分析

一、问题的提出

郑各庄村是华北平原的一个极其普通的农村，隶属于北京市昌平区北七家镇，距北京市中心约35公里。全村共有413户农户，人口1350人，其中，农业人口1083人，村域面积4332亩，耕地1600亩。到1988年为止，全村经济仍然依靠传统的种植业（小麦和玉米），人均纯收入不足3000元。但是，5年后的2003年，该村人均纯收入达到16500元，超过全国平均数的5倍多，一跃成为北京近郊经济十强村之一。2003年，全村共创造新就业岗位5000多个，农民目前已逐步形成了“工资收入＋土地股权收人＋社会保障收入”多元化的稳定的收入结构。短短几年内，全村98％的村民由昔日的平房迁入整洁的楼房，人均居住面积达到80平方米以上，旧村改造基本完成。

郑各庄村用5年的时间，走完了一些经济发达地区乡村10年走完的路，完成了发达国家农村最快也要20年才能完成的农村城市化和农民市民化的过程。这其中蕴涵的制度经济学问题引人注目。为了诠释这个华北乡村的突变，笔者姑且称之为“郑各庄现象”。

二、“郑各庄现象”的特点

1.时间短、变化快。改革开放以来，中国农村出现了许多城镇化的成功典范，例如华西村、南山村、韩村河等。这些成功的乡村典型的一个共同特点是其变迁可以归结为：脱离土地就业结构变化收入增加生活跃迁村落变容，即表现为经济社会循序渐进的演变过程。但是，在中国农村现行条件下，要完成这一过程，即便一切条件具备，至少也要10年的时间。然而，郑各庄村只用短短5年时间，便完成了古典经济理论中“二元经济结构”的不可逾越的鸿沟，创造了一个村落发展的奇迹，其原因在于郑各庄村的变化，不是上述过程简单的递进，其变化可以概括为：脱离土地＋就业结构变化＋收入增加＋生活跃迁＋村落巨变，即这些在其他成功的乡村中见到的阶段性变化，在“郑各庄现象”中是叠加起来、浓缩在一起完成的。这就是“郑各庄现象”创造出时间奇迹的秘密之所在。

2.以农民“上楼”为主线。郑各庄村的变化，是从改变农民住房状况入手的。众所周知，中国农民的一个传统消费观念是有了钱就盖房，如果说土地是农民不得不依附的生存条件，建造住房就是农民世世代代难以摆脱的生活压力。用郑各庄村民的话来说，好容易积累的一点钱，最后都用到盖房上去了。为了解决村民无休止的住房投资和攀比现象，从1998年开始，该村首先对村民的宅基地进行统一规划，在村委会的组织协助下，集资500多万元，盖了4栋楼，根据自愿“上楼”和旧房估价折抵楼房的原则，第一批144户首先搬进了楼房，开始了农民“上楼”的过程。通过这种平房置换楼房的方式，从1998年到2003年，全村共建设村民住宅23幢，完成住宅面积33176平方米。全村村民分四批（第一批144户，第二批80户，第三批227户，第四批81户）实现了村民居住方式的转变。目前，郑各庄村整体的农民“上楼”率已经超过98％，人均居住面积达到80平方米以上。通过农民“上楼”，共置换宅基地1050亩，为下一步的产业开发和招商引资提供了宝贵的土地资源。

3.以收入结构多元化为核心。农民“上楼”后，生活方式发生了巨大变化，如果不能把“上楼”的农民变成居民（工人），即使“上了楼”，他们也没法长居久安。因此，在实现“上楼”的同时，确保农民收入、就业、社会福利，就成了关键问题。由此，郑各庄村采取了土地经营集中化、个人收入工资化、社会保障集体化的方式，将村民原来单一的土地经营收入转变为“土地股权收益＋工资＋社会保障收入”，确保了村民“上楼”与收入增加同步实现。土地股权收入是指在全体村民同意的基础上，把“上楼”农民的宅基地的使用权委托给村委会，村委会再以土地入股的方式将原宅基地的使用权交给本村经济实体宏福集团公司，公司在国家政策允许的范围内，在不改变土地性质的前提下，通过统一招商引资的方式，引入各类经济效益好、能耗低、环境污染少的企业。农民不参与这部分土地的经营，但每年都享受土地收益分红。工资收入是指农民全部进入村内企业（统称为“宏福集团公司”）就业。全村现有企业40家，2004年，人均工资达到1100元。社会保障收入是指全村“上楼”农民在生活用水、燃气、取暖、医疗保险、教育等方面享受村里统一补贴，2003年，全村福利支出为297万元，人均达到2200元。

就这样，农民“上楼”为土地资源的合理利用提供了必要条件，土地利用结构和方式的改变，又保障了农民收入的稳定，使农民“上楼”成为可能，进而创造出一种崭新的“郑各庄模式”。

三、郑各庄村民的收入结构

1.土地股权收入。在土地流转过程中，郑各庄村以保护农民的根本利益为前提，不搞土地转让，全部采取土地租赁形式。村委会与企业建立土地租用关系，不论是自办企业还是引进企业，其用地一律实行有偿使用。至于收取租金的标准，已不再用粮食产量的价值去换算，而是通过对企业效益的评估来确定。村集体向企业收取每年每亩5000～10000元的土地租金。企业的盈亏不影响农民的收益，不让村民承担经营风险。其分配方式为先按全村耕地总面积和本村现有的农业人口计算出人均耕地面积，即为每人拥有的耕地“股份”。每年收益分配前，根据人口变化情况进行一次调整。对每户而言，增人（指按政策规定的新生、迁入）必增股，减人（指死亡、迁出）必减股。股份分红形式为将土地经营利润的60％作为集体股红利，用于来年的生产发展基金；40％作为个人股红利；再从集体股和个人股的红利中分别提取10％作为以丰补歉的储备基金，专款专用；剩余90％的个人股份红利作为当年的股金分红，每年1月上旬向全村村民以现金的形式兑现。1999～2003年，参照土地的种植收益情况进行股份分配，平均每人每年分红50元左右。

2.企业股份收入。1999年11月，该村最大的经济实体——宏福集团公司完成了由原来村办集体所有制企业向村办集体股份有限责任公司的转换。该公司股份结构为：公司持法人（控）股，占66.67％；村委会持集体股（集体原始资产折抵），占16.66％强；村民持个人股（在自愿的前提下以现金购买），占16.66％强。

在企业转制中，郑各庄村坚持了两个原则：一是突出维护集体利益。为防止集体资产因转制而流失，该村把企业总股本的66.67％作为企业法人控股，法人股的红利直接用于资本积累和扩大再生产；同时，把村委会列为企业的第二大股东，其目的，一方面是对公司的决策和管理实施有效的监督，另一方面是将所得红利投入公益设施的建设方面，以保证集体公益事业得到巩固和加强。二是让村民得实惠。为了让村民得到实惠，个人股一律面向村民发售；对个人股份的量化，既不派股又不配股，完全是以现金的方式由个人自愿认购。尽管企业的创业者过去在创业过程中付出了许多，如今为了企业的发展又做出了利益上的牺牲和奉献，但是，他们对此毫无怨言。村民说得好：“如果按贡献配股，企业中80％的股份非这些创业者莫属。”村民对这种股份配置方式十分满意。企业在1999年和2003年分别投放的个人股，都在一周之内被村民认购一空。目前，全村共有189户村民成为企业股东，占全村总户数的46％，其中，股份最高的近百万元，最少的2000元。他们每年都从企业中得到相当于股本15％的红利回报。企业改制后，实现了投资主体多元化，建立了投资者“利益共享、风险共担”的经营机制，调动了管理者和经营者两个积极性，尤其是职工参股入股，实现了职工与企业利益的高度融合，增强了企业的向心力和凝聚力，走出了一条村办集体股份制企业的发展道路。

3.社会保障收入。郑各庄村之所以能实现上述土地和企业产权的股份化操作，一个重要的原因是村级集体经济的强大力量和影响，即通过村委会对经济实体——宏福集团公司的土地和股权参与，保证了宏福集团公司的经营活动与村庄发展利益的一致性，从而确保了其经营利润对改善村民福利的供给机制。例如，目前实行的村民就业制度、补贴制度和保障制度等就是这一机制的突出表现。村委会就业安置办公室规定，凡是自愿在本村工作的村民，只要到“安置办”登记报名，就能得到妥善的就业安置。2003年，全村共有劳动力697人，在本村企业就业的有570人，从事个体或在外务工的有110人，就业率达到97.6％。补贴制度包括：①用水补贴，即每人每月5立方米以内的水全额报销；②取暖补贴，即每立方米补贴1元；③燃气补贴，即每人每月2立方米全额报销；等等。上述补贴数额合计相当于人均800元/年。社会保障制度包括：①教育补贴，即幼儿、小学、初中学费全额报销，对中专、高中生一次性补贴6000元，对大学专科生一次性补贴17000元；②低保补贴，即500元/月，而北京市最低标准为495元/月；③村民退休金制度，即男性年满55岁以上、女性年满50岁以上的村民享受300元/月，另外附加100元/月的医疗补助，而北京市现行城镇居民最低生活保障金标准为290元/月。

四、对土地产权制度创新模式的思考

土地是农民赖以生存的基础，也是农民的根本利益所在。如果土地的利用和流转损害了农民的利益，不仅农民不会答应，流转也不可能成功，甚至会带来更大的社会问题。“郑各庄模式”的一个最大特点在于农民用自己的智慧，对中国现行的土地产权制度做了一种理性的调整尝试，其主要意义表现在以下几个方面：

1.优化了土地经营机制，提高了土地利用效率。土地股权制度是指农民以土地使用权作为股份投资入股，土地经营主体（村委会或乡镇企业）定期分配给农民股利的一种新的土地经营机制，也称为土地使用权制度。从产权界定来看，土地使用权入股，使产权的界定和调整由价值形态转化为实物形态，不仅降低了产权界定的技术难度，而且使操作更为简单；价值形态上分散的独立产权可以在实物形态上合并起来，实现统一规划和规模经营，从而提高资源的配置效率。

从土地管理来看，土地使用权入股，也使得管理费用大为节约：第一，单个农户的经营决策转化为村委会和宏福集团公司董事会的集体决策，决策成本降低。第二，土地使用权入股减少了农户在土地利用方面的摩擦，降低了均包制条件下分户转包所发生的交易费用。第三，集体由对众多分散农户的组织管理转为对受托人宏福集团公司的监督管理，降低了管理运作费用。另外，土地使用权制度的创新是与农民城市化进程同步进行的。农民对于土地的感情是复杂的。一方面，耕地成本的提高使越来越多的农民进城务工；另一方面，在经济不景气时，农民还可以依靠土地获得基本的衣食保障。在土地使用权入股之后农民可以获得稳定的租金收益，不受企业经营状况的影响。正是在这一基本的前提下，农民才有可能放弃承包地和宅基地的使用权，“折抵上楼”。而村民“上楼”是从真正意义上实现了农民身份的转变，彻底将农民从土地上解放出来，引导农民向第二、第三产业转移，加速了城市化进程。

2.有利于加强土地管理，形成合理的土地委托—机制。郑各庄村对入股后的土地采用的是“村企合一”的经营方式。农民、村委会与宏福集团公司之间存在着双层委托—关系。这种制度的优点在于：第一，宏福集团公司作为企业实体行使土地出租过程中的经营权和决策权，与村委会相比较而言利益主体更为单一，更具有信息、人才和技术优势，在挑选项目和促进产业结构调整方面更有远见，从而降低了经营和决策风险，为土地的有效利用提供了组织保障。第二，宏福集团公司与宏福创业园内的企业基本上都建有控股、参股的合作关系，这种风险共担的方式能激励宏福集团公司更好地行使招商时的决策权和招商后的监督权，从而保障农民的基本利益。第三，由企业实体行使经营决策权更有利于体现土地的市场价值。例如，以高新技术产业为主体的宏福创业集团，以土地优势和资金优势招商引资，土地全部实行租赁制，租金收取标准为：对本村办的第二、第三产业，每亩500元/年；对引进的合作项目，则参照市场价格协商确定，最高为每亩1.2万元/年。基于上述背景，郑各庄村在实践中逐步摸索出了一条“土地集中—使用权流转—委托企业经营”的道路。

3.提高农民生活质量，促进农民向市民转变。农民“上楼”后，新型居住小区的建成方便了村民的生活，提高了村民的生活质量，改善和美化了周边的生活环境，从根本上克服了昔日农村“屋内像宫殿，屋外像猪圈”的现象。调查发现，入住新居的农民开始用袋盛装垃圾，并定点投放，改变了过去“只要屋内清洁，不管室外环境好环”的习惯。另外，新的聚居方式凸现了人均资源占有量低的问题，这有利于强化农民的竞争意识，培养农民积极上进的观念，逐步消除农耕文化的负面影响。另一方面，由于采取居住小区统一选点、统一规划、统一建造的方式，并在规划和档次上适度超前，因而在一定程度上避免了低质量、低水平的重复建设，减少了财力、人力、物力的大量浪费。在郑各庄村的居民小区中，实行新的管理方式——物业管理，这既可减少村民委员会机构的工作人员，又可为城市化后小区的管理奠定基础，提供组织准备。

4.有利于加速城乡文明交融，实现农村就地城市化。城市化是城乡交流日益加剧、经济社会日渐发展的必然趋势。所谓城市化，从人口来看，一方面是居住在城市中的人口增加，另一方面是享有城市生活方式的人口增加；从空间来看，一方面是原有城市的扩展，另一方面是乡村的就地城市化。郑各庄村农民“上楼”的模式首先为越来越多的农民享有城市的生活方式提供了条件，同时，它也是乡村就地城市化的一种形式。城市绝对容积的扩张需要一个过程，在这个过程中，如果人们只是一味注重城市文明向农村地区扩张，而不注重农村地区自身向城市演变或靠拢，那必将造成许多重复建设和资源浪费以及城市化进程迟缓。郑各庄村的这种规模较大的居住小区为农民提供了一个集居住、生活、休闲、娱乐、教育和经营于一体的居住实体，并通过这些公共设施的建设和社会公益事业的发展，增强了新居住区的聚集力，提高了农民的生活水平，加大了城乡交融的力度。农民“上楼”正是在城乡融合地带通过农民居住方式的改变，促进更多的农民享受城市生活方式，进而推动当地农民实现群体性非农化和群体性城市化，这无疑是一个有利于城乡发展的新思路。

五、问题与启示

当然，农民“上楼”是一个新生事物，其发展过程中还存在着诸多瓶颈，对于“郑各庄模式”而言，关键在于目前土地政策的不明确带来的对全村农业用地下一步调整方向的影响。因为以村庄为单位进行旧村改造，必然会涉及部分公共用地（例如村内道路、公共设施用地等）和农业用地利用方式的变化，在现行法律框架下，按照“村民建房和宅基地管理办法”，村委会作为基层组织具有在全村范围内包括宅基地在内的土地审批、管理、调整的权利，但实际上耕地使用的变化又受到与国家基本农田保护相关的法律的约束，这就引发了土地产权不确定性的问题。所谓土地产权不确定性从法律上讲是指土地产权主体不清、集体土地所有权不完整的问题，如何完善乡村因城市化而带来的土地（特别是农用地）使用权限的调整问题仍是当前政策的空白。这种产权主体不清带来的不确定性，会影响农民对土地未来收益的判断，进而妨碍农民对土地的投入。仅就“郑各庄模式”来说，产权不清已成为农村自下而上城市化的一个巨大隐忧。

另外，从制度经济学理论看，即使土地产权主体清楚，也不能完全消除土地带来的收益不确定性。农民或者领导农民进行社区改造的政府都有可能出于对不确定性的恐惧，对手中的土地进行破坏性开发，更不会进行长期的利益最大化的投资，这就是制度经济学所描述的“公共地悲剧”现象。为了克服“公共地悲剧”的发生，在明确土地产权的基础上，如何建立一套有效的土地使用的委托—机制就显得尤为重要。为了保障土地的有效利用，从表面上看，村民是将土地委托给企业（宏福集团公司）统一管理和经营，这就难以排除企业为追求利益最大化而损害村民的共同利益的现象，而村委会这个基层组织的介入则起到了有效的监督保障作用。在“郑各庄模式”中，村委会代表广大村民行使主要的监督职能，在建立土地租用关系时，村委会作为合同的订立方，拥有确定引进项目的租金标准等重要权力，也就是说，土地租赁的一切活动是在村民代表和村民监督委员共同监督下完成的，这也是“郑各庄模式”取得成功的制度性原因，是“郑各庄现象”带给我们的一个重要启示。