刍议地级市市辖区的行政区划调整

截至2001年底，我国共有265个地级市。随着改革开放的不断深入，各地的社会、经济、文化等取得了长足的进步，我国城市化水平获得了迅速提高。对于某些较发达的城市来说，为适应社会发展的新情况、新要求，妥善把握市场经济条件下的新情况，卓有成效地加强行政管理，增强中心城市的辐射功能，发挥中等城市的带动作用，顺应新形势和解决新问题，适当调整或扩大地级市的市区范围，就成为一种必然的选择，甚或成为各地级市日益关注的紧迫问题。在这一深层次的背景下，行政区划管理部门理应更加重视这项工作。

一、中心城市城区整合的简要情况

鉴于地级市内部存在着地域面积不一、人口数量多寡、经济实力高低、行政建制各异之分，因而地级市在调整市区规模时，采取了因地制宜的做法，实行了撤县（市）设区、增设市辖区、市辖区调整和单纯扩大市区的四种形式。但从实际情况来看，这四种市辖区的行政区划变动方式往往同时或者交替发生。

1.撤县或县级市设立新区。

撤销中心城市周边的县或县级市，设立地级市直接管辖的市辖区，是上个世纪八十年代末以来行政区划调整比较频繁的行政区划管理行为之一。这类行政区划调整的优点比较突出，它波及面较窄，影响范围小，操作起来简便、易行。但其缺点亦较明显，易产生农村地域过大，当地的城市化水平较低，形成所谓的“假性市辖区”。当然，在整县（县级市）改区的同时，也不排除将一部分县（县级市）的行政域划入其它相邻的市辖区，或者将毗邻区的部分行政区域划入新设市辖区。1989年以来，共有31个地级市撤销29个县和11个县级市，设立46个市辖区。（详见附表一）

附表一：

境优美、生活舒适的城市中“安营扎寨”。

3.为实施城市总体规划打下根基。根据《中华人民共和国城市规划法》的要求，我国的各级城市都要定期进行城市总体规划，地级市作为城市中的中坚力量，同样要依据自己的实际情况和未来发展需要，编制或修订中、长期城市总体规划。城市规划的宏伟蓝图一经有关部门审批通过后，就要予以实施并及时地落实到位。尽管行政区划与城市规划并非要完全吻合，但行政区划与城市规划密切相关，二者是一个有机的整体，是一个事物的两个方面，决不能将它们人为地割裂开来。因而，为配合城市总体规划方案的实施，落实城市规划所带来的相关事项，特别是对那些城市总体规划已超出现在的城区范围的规划，调整城市中心区域的行政区划势在必行。换言之，完成城市总体规划的各项要求，有赖与地级市市辖区的行政区划调整，这是城市规划得以继续进行的有力保障，否则城市总体规划的文本将成为海市蜃楼。

4.建立了全新的城市内部地域格局。虽然市辖区与县的级别相同，但将其纳入中央的行政区划管理权限之中却还是1985年以来的事情，加之历史上行政区划管理往往与计划经济所形成的经济区域混为一谈，导致城市的概念被禁锢在一个特定的点状区域内，市辖区仅特指建成区的范围，市区之外就是环绕四周的郊区，有的市辖区的区名甚至就只称作“城区”、“市区”、“市中区”。这种市辖区整体格局的不足主要表现在：一是城乡分割，城市与农村形成壁垒，造成明显的二元结构；二是规模较小，表现为人口数量少，地域面积小；三是郊区环绕城区，城乡之间矛盾较多；四是经济总量稍显不足、经济结构难尽人意。面对于此，不打破传统的城市概念——城是城、乡是乡的旧格局，重新划分各区的势力范围，就很难突破边界线上的“隔离带”，也就无从谈起增强各市辖区的活力。所以可以断言，科学、合理、有序、稳妥地调整市辖区，不仅可以满足当地人民政府的良好愿望，为经济建设提供合理、适度的发展空间，而且能够促进一定区域内的社会进步和经济发展。“市”建制变革及市辖区调整的直接结果是，地域逐步扩大、城乡逐渐融合、界限渐渐消失，导致经济活动的各项要素能够尽最大限度地物尽其用，人才的流动、资金的投放、资源的配置、市场的调剂、信息的共享等进入了一个崭新的天地。

5.提高了依法行政管理的效率。鉴于以往的地级市市辖区格局存在着人为的分治，不仅城乡之间形成了地域上的分割，而且市区内部亦有“插花地”、“飞地”、“人户分离”等现象，致使在实际的行政管理工作中，不得不花费大量的人力、精力、财力去做一些不必要的协调工作。而且，由于在原有的市辖区二元地域泾渭分明的结构中，城区与郊区的分界线显而易见。经过对市辖区的精心调整，就可以用行政区划的手段弱化城乡差别，适当理顺城乡间的关系，避免相互掣肘而产生的矛盾，使城区与郊区成为一个有机的整体，减少了因地域阻隔造成的摩擦。此外，过去的地域范围不尽合理，与著名的“中心地理论”相距甚远，致使行政管理半径长短不一、参差不齐，导致有的地方政令不逮，有的地方却“灯下黑”。

现在，通过重新组合市辖区的地域范围，在“一元化”的统一领导下，就可以在对市辖区的管理过程中，扬长避短、趋利避害，实施一步到位的管理方式，有效地解决了城乡之间的矛盾，从而极大地提高了行政管理的效率。特别是随着社会主义市场经济的确立与发展，在价值规律的直接作用下，城区与郊区作为市场经济各类元素的依托点，其趋同性越来越展现在人们的面前，实施整体上的统一规划、建设、开发、管理，可以使城乡在政治上、经济上真正一体化，提升管理水平和管理效果，以便共同发展、共同进步，在理论与实践上做到“双赢”。

三、首位城市主城区重组的主要原则

对于一个地区的首位城市而言，力求将自身“做强、做好、做大、做美、做活”，以带动、辐射、影响、帮助周边所属各县、县级市的发展，这一点无可厚非，应当予以支持和鼓励。但是，任何事情都要一分为二地区别对待，要有针对性地开展工作，切忌操之过急、一哄而起。因为，尽管前期进行的市辖区调整取得了一定的成效，但决不能称之为十全十美，实事求是地讲，有的地方就出现过反复的现象，还有的地方人民政府要求进行第二次甚至第三次行政区划的调整。这样做的不良结果是，既浪费了大量的人力、物力、财力，也给近期工作带来诸多不便。所以，真诚地建议如下：

1.保持大局的稳定。调整地级市的市辖区，目的是更好地建设和发展当地的各项事业。

基于此，要摆正稳定和发展之间的关系，发展既是硬道理，也是前进的动力，而稳定是基础，更是社会进步的前提，所以要在稳定中求发展，在发展中不忘稳定。具体说来，稳定应包含三项实质性内容：一是社会生活的稳定——行政区划的调整涉及方方面面，牵一发而动全身，势必会影响到各个层面的利益冲突，各种矛盾要一一化解；二是经济活动的稳定——尽管行政区划的调整属于上层建筑，但其终极目的自始至终都是为经济发展而服务，也就是说，上层建筑适应经济基础的同时，要尽可能地“软着陆”，使经济工作的运营能够正常、有序地平稳进行；三是行政区划的稳定——行政区划管理工作的主要原则就是保持行政区域的相对稳定，这一点在市辖区调整时也概莫能外，一方面要尊重历史，延续当地业已形成的地域文化，体恤民众的归属感，另一方面还要面对现实，顺应甚至推动社会发展的前进方向。

2.相互间协调发展。通过打破过去的市辖区不合理的状况，重新确立新的市辖区格局，这是市辖区调整的主要工作。但是，必须注意的是，由于地级市的市辖区调整主要是扩大市辖区的范围，因而自然涉及周边县或县级市的问题，所以一定要充分考虑拟划入市区的县（县级市）的情况，这里又分为三种情况：一是只将紧邻的县或县级市部分乡镇并入市区，这部分乡镇的条件一般均好于其它兄弟乡镇；二是撤销该县或县级市，将其直接设立为市辖区；三是将该县级政区支解，分别纳入各区的管辖范畴。于是，我们开展市区调整的工作，着眼点就不能仅仅盯住地级市本身，而且还要放眼与市区相邻的县或县级市，特别要注意拟变动的县或县级市的发展动态，观察它的经济走向、发展态势等，做到不因行政区划的变更而影响其未来的经济发展速度。换个角度说，地级市的发展不能以牺牲县或县级市的利益为前提，而是要通过行政区划的重新组织，充分调动各县级行政区域的积极性，使地级市、市辖区、县、县级市都有良好的发展前景，在经济上获得空前的丰收。还有，各行各业之间的相互协作、相互支持等，亦为我们筹划的重点课题，使之主次分明、互相配合、共同提高，成为地级市市区调整的最佳受益者。

3.符合行政区划管理的有关规定。在市辖区行政区划调整中，往往会遇到一些新问题：对新出现的市辖区进行必要的更名或命名。在这种情况下，为新政区命名必须遵循一条基本的原则，完全符合地名管理法规的有关规定。基于此，新政区的名称不是孤立存在的，它应当与当地的地域特点相吻合，同其它市辖区的名称相互呼应，准确地反映出本地的实际情况，让广大人民群众有认同感。有的地方采取“广而告之”的办法，公开征集区名，实行群策群力，这种做法应当说是一项有益的尝试。同时，地级市的市辖区调整必然会产生新的县级行政区域界限，这些界限不应该产生新的边界纠纷。也就是说，在进行地级市的市辖区调整时，涉及的边界问题都应一并解决，不管是区与区之间的界限，还是区与县之间的界限，均要在提出变更方案时筹划好，否则贻害无穷。当上级主管部门批复了地方政府进行地级市市辖区调整的请示后，应马上按照请示上承诺的内容予以勘界，并完善后续工作。这样做的好处在于，市辖区调整之前打下良好的基础，调整之后顺理成章地完成勘界任务，使边界纠纷被扼杀在萌芽之中。当然，所有涉及行政区划变更的事项，当地人民政府都不得擅自运作，必须按照行政区划管理的规定和程序逐级上报，经严格的审批后予以执行。

4.各区规模适度、布局合理。市辖区调整的目的在于，重新整合市辖区的规模，包括经济规模、人口规模、地域规模等，要使各市辖区相对均衡，既能够发挥各区的长处，又可以增强它们之间的竞争性，使其最大限度地发挥出其自身优势。换言之，市辖区的规模不能太小，规模太小无法发挥规模效益，也就缺乏竞争力，甚至还要增加管理成本；反之，市辖区的规模也不能过大，那样的话同样会造成管理不便、政令不通的局面。不仅如此，除了要考虑地级市本身以外，市辖区和相邻的县或县级市也应有自己的存在价值，这就要求从这一角度为它们定好位。还有，既然在更大范围内重新调整了市辖区，即应在地域、人口、经济等结构上予以充分考虑，尽量做到城乡结合、城乡融合、城乡互补等，从而尽可能地发挥各自的优势。所以说，每个市辖区不仅需要一定的规模，涉及周边的县或县级市时也应统筹考虑，同时把握住每个县级行政区域的合理布局，在地域划分、人口聚集、商品流向、市场分工等方面掌握它们的动态要求，这样做才能使各市辖区成为地级市的有机整体，使之与其它相关行政单位相互取长补短、相得益彰。

5.有利于城市总体规划的落实。调整后的地级市，其最直接的近期目的是，落实上级人民政府批复的城市总体规划，对于这个综合性的重点课题，按部就班地进行地级市的市辖区调整，既是有效的行政手段，也是追求的既定目的。因此，这项当地人民政治生活中的大事，从开始阶段就要把握好运作的方向，使行政区划调整尽量与城市总体规划相能够环环相扣。

同时必须指出的是，尽管城市总体规划与地级市市辖区调整不是完全的一件事情，但二者有着不可替代的连带关系，虽然侧重点不同、内容不一样，却要相互依赖、相互支持、相互补充，使之总体框架愈加妥当、完善、合理、科学，既有利于完成城市的总体规划，又可以憧憬地级市的美好未来，为将来的进一步发展奠定坚实的基础。

另外，在进行市辖区调整时，还要把握好与当地的土地总体规划的关系，做到与之协调、一致、吻合。

还需重点强调的是，地级市市辖区调整之后，并非已经万事大吉，而是尚有许多后续工作要做，内容包括：调整、配备好各市辖区新的领导班子，妥善安置各级工作人员的未来出路，实施科学、合理的定岗、定编，稳妥地处理好各类财产的交接或接管工作，勘定新形成的县级以上行政区域界限，召开各市辖区的人民代表大会，讨论并研究下一步各市辖区改制后的工作重点等，这些方方面面的问题全部收尾后，才能真正达到最完美的行政效果。

总之，地级市市区的调整是一项复杂的系统工程，重组市辖区的成功与否，都将直接或间接地影响甚至决定着该地级市的未来发展，而且这一作用将是一个较长期的过程，所以无论地方的各级党、政领导，还是行政区划的主管部门，都要慎重对待、认真行事，必须经过实地调查、反复研究、系统分析、充分论证，然后水到渠成地作出科学、合理的正确决策，圆满完成这项在地方政治、经济、文化生活中的头等大事，进而彻底实现地级市市辖区调整的全部内涵。