浅议我国金融体制改革中的政银关系

摘要：政银关系是在既定的经济社会制度中产生的一种政府和银行这种特殊企业的政治、经济利益关系。从我国的实际情况来看，在短期内不可能满足完全市场经济条件下的政府与银行的契约关系的条件。因此，政银分离是一个长期的过程。政府和银行要把握股份制改革以后银证关系的变化趋势，树立科学发展观，正确处理银行管制和政府干预的关系，特别是政府要在银行与企业之间架起双方信任的桥梁。

关键词：政银关系；金融体制改革

中图分类号：F830文献标识码：A文章编号：1006-1428(2007)10-0076-03

一、银政关系及在我国的表现

在西方发达国家，政府与银行的关系主要表现为契约或信用关系。这种契约关系源自所有权。由于政府100%控股的情况非常少见，且银行多为股份制商业银行，政府通过行使股权对银行施加的影响力有限。因此，在西方发达国家，政府与银行的关系更多地表现为契约或信用关系。

在我国，受经济结构和体制结构等诸多方面的制约，国有商业银行以政府为核心的股东结构和历史上因“党管干部”原则形成的人事关系，使得政府干预不可避免，并导致我国政府与银行之间的关系的复杂程度远远大于西方发达国家。其结果是国有银行的功能定位偏差导致国有商业银行的经营机关化、管理行政化。这是一种“扭曲”的政银关系。政府和银行并非同一利益主体，价值取向也不尽相同。由来已久的行政干预，不可能一下子消失。只是随着改革开放进程的不同，这种干预表现的方式、程度和范围不同。因此处理好政府和银行的关系，建立良好的政银关系，关系到金融改革的全局，关系到经济安全和国家安全，成为我国金融改革过程中必须重视的问题。

二、建立政府与银行的契约关系满足的两个基本条件

研究表明，要建立完全市场经济条件下的政府与银行的契约关系，必须满足两个基本条件，一是政府从国有商业银行退出，二是在国有银行与国有企业之间建立起真正的债权关系。目前，从我国的实际情况来看，在短期内是不可能满足这两个条件的。因此，政银分离不会短期完成，而将是一个长期的过程。

(一)政府从国有商业银行退出

1、国家效用函数的最大化因素。

根据新制度经济学理论，国家的效用主要包括两部分：一是界定形成产权结构的竞争与合作的基本规则，从而使统治者的租金最大化；二是在第一个效用的框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加。统治者的租金不仅仅包括经济租金，也包括政治租金，其中国家政权的生存应该占有重要的位置，因此，在国家的效用函数中政权的存续应该占有极大的权重，在满足政权存续这一偏好的前提下，国家才可能考虑税收增加、经济增长等其他效用。

“政银分离”显然并不符合国家的效用函数。因为，就政府偏好顺序而言，利润目标并非第一次序因子，由宏观经济增长和社会稳定特别是即期稳定体现出来的政绩追求才是转轨国家政府(官员)居于头号的选择。从另一角度看，政府放弃对国有银行控制的成本极高，其核心因素就在于国家声誉的隐性担保。如果短期内国家退出，那么这种隐性担保便不复存在。它的直接后果是影响到储户对国有银行(实际上是国家声誉)的稳定预期，进而会影响到国有银行的稳定性并可能诱发严重的银行危机。

从2003年开始，我国商业银行改革进入攻坚阶段。改革的重点转移到制度(包括体制和机制)的变革，坚持具有国际竞争力的现代股份制银行的改革方向，我国的政银关系随之发生了深刻变化。但政银关系中行政管理色彩依然十分浓厚(图1)：在这种模式下，政府各职能部门依然直接干预银行的日常业务，国有商业银行难以发挥其独立的法人主体作用，对经济支持、充当国家宏观调控直接手段的特殊功能的发挥远远胜于银行自身的基本职能。

我国《商业银行法》第34条、第8条就明确规定，“商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务”(第34条)、“商业银行……不得损害国家利益、社会公共利益”(第8条)，这些规定为政府对银行的行政干预提供了操作空间和弹性边界，“它表明体制不可能仅通过立法而加以改变。”

2、地方政府对国有银行金融资源的争夺。

改革开放以来，GDP增长率被作为评估地方官员政绩的重要标准之一。地方官员的升迁主要表现为地方政绩竞争，渐次表现为经济增长竞争―投资竞争―金融资源竞争。

在银行体制改革的同时，更确切地讲，在银行体制改革之前，我国财政体制也在改革，分权化改革导致财政在国民收入中地位不断下降，财政和金融的关系由计划经济时代的“强财政、弱金融”搭配演化为“强金融、弱财政”格局。在政府职能尚未实现成功转型之前，地方财政往往无力继续承担国有企业软预算约束支持体的角色，也不足以提供弥补计划经济时代地方基础设施、公共服务体系严重不足所需的建设资金。

对于地方政府来说，中央一方面将事权下放，它不仅要发展经济，更要负责维护稳定。另一方面，对金融资源实现垂直管理、全国分配难以有效考虑地方需要。地方政府想有所作为，要么“乱收费”以拓展财源，要么对区域内的全国性银行的分支机构施加压力迫使其为地方多贷款。尤其不发达地区的地方政府往往通过行政或超经济的手段对区域内的国有银行分支机构的金融资源进行争夺。

在转轨过程中，中央政府以国家信用为国有商业银行提供了隐含的担保，降低了地方政府为争夺金融资源所应承担的风险。这种做法导致国有商业银行与地方国有企业间的债务关系是一种关系型融资。国家银行以国家信用为担保，中央政府对国有银行软预算约束，国有银行可以很方便地将金融风险转嫁给中央政府。国有银行与地方国有企业之间的第二重债务融资，同样是软约束的。国有银行承担了由地方国有企业转嫁的大量社会成本，很难行使退出权，存在严重的外部性。这种关系导致了地方国有企业的融资成本和风险最终转嫁给中央政府，从而使国有商业银行成为地方政府的“第二财政”、“准公共品”。目前，大量的银行信贷资金投入市政基础设施建设，集中于政府规划的大型项目中。在一些建设周期长的重大项目考核中，只要借款人能按时付息，该笔贷款就能在10年或更长时间内体现为正常贷款。这样，地方政府对国有银行金融资源的争夺，不仅成为一种无奈的选择，也成为一种高收益、低成本的理性选择。它实质上是地方与中央之利益调整在地方政府与国有银行关系中的反映。中国国有银行与政府的关系由改革前中央政府高度集中的计划金融体制转变为改革后中央政府对国有银行控制与干预的削弱而地方政府对国有银行干预的加强。

3、国有银行自身不希望政府彻底退出。

对银行而言，主要在于地方政府拥有资源的垄断权。由于大量项目和资源掌握在政府手中，和政府共谋能使银行分享稳定收益、节约信贷管理成本。在追求利润的压力下，银行要将贷款尽可能多地发放出去，而与政府合作的项目一般贷款数额巨大，这样能通过扩大贷款总量，降低不良贷款比率。尤其是，公有金融产权的特性赋予了国有银行获取垄断金融利润的天然优势，并可以在此过程中将大量金融风险作“外部化”处理，即它可以充分享受成功的好处，却不必为失败承担责任。因此，即便国家有放弃控制国有银行的意愿，国有银行自身却总是或明或暗地努力与政府保持密切的联系。

(二)国有银行与国有企业之间的债务关系

改变政银关系另一个关键是在国有银行与国有企业之间建立起真正的债务关系，即国有银行放弃对国有企业的“政策性”信贷支持，这绝非易事。

首先，国有企业会对此表示强烈反对。自1978年以来，国有银行就逐渐成为国有企业最可靠的资金供应者，许多国有企业的长短期资金都要依靠国有银行，国有重点企业的贷款中有80%是由国有商业银行提供的。对国有企业来说，失去了国有银行的“政策性”信贷支持就意味着失去了一大笔“财源”，这是不能容忍的。在债务软约束的条件下，国有企业通过银行负债可以将自身的经营风险转嫁给国有银行。从这个意义上讲，实际上国有企业也在享受着经营成功的好处，却在某种程度上并不承担失败所带来的成本。在这种情况下，国有企业根本没有动力主动与国有银行建立真正的债务关系。

国有银行自身也不愿意主动放弃对国有企业的“政策性”支持。国有银行之所以能够获得垄断金融利润，除了公有金融产权赋予它的天然优势外，更重要的是它可以利用充当国有企业资金提供者这一特殊身份来获取垄断利润。换言之，国有银行实际上是把国有企业挟为“人质”，以此增加与政府讨价还价的能力。一旦在国有银行与国有企业之间建立起真正的债务关系，那么国有银行就会失去那种十分可贵的制度禀赋并丧失垄断地位，而不得不与其他金融机构一道平等参与市场竞争。

因此，在相当长一段时间内，我国的政府与银行不可能形成独立的契约关系。

三、股份制改革以后银政关系的变化趋势

资料来源：根据王君《中国金融体制改革与现代金融体系建立》讲稿整理，2006年

在把握商业银行改革的过程中，我国政府将坚持国家绝对控股和加强对改革全过程管理这两条原则。可以判断，在较长时期内，国家仍将是国有商业银行的主要所有者。双方要达到市场经济条件下的契约关系尚待时日。如何寻求平衡点以及随着经济转轨适时变动这一平衡点，对于政府来说相当棘手。与国有银行的困境相对应，其背后的作为制度供给主体的政府面临着两难处境：继续实施金融控制则金融风险会进一步积累，而放弃又会使得渐进改革无以为继。

由此当前银行业面临的一个重大问题就是如何把解决本地实际问题与攻克面上共性难题结合起来，通过建立政府、银行之间有组织、多形式、制度化的合作机制，有效改善双方间信息不对称的状况，促进信贷政策和产业政策的协调联动，形成一种相互理解、相互支持、良性互动、共同发展的新型政银关系，从而实现国民经济持续健康地发展。

(一)树立科学发展观，加强政银合作

在目前银行中介为主导的金融体制下，银行的发展观和经营方略不仅影响着自身稳健和效率，也在客观上制约着国家经济发展的稳定性和效率。外部环境、内部机制和银行风险特质的三重制约决定了商业银行必须建立科学的发展观。

银行是高风险行业，是信息严重不对称的行业。从监管者角度看，不知道银行风险控制能力有多高，不知道银行在多大程度上愿意遵循监管规则；从债权人角度看，不知道银行流动性清偿能力与资本清偿能力有多强。因此，处置和化解风险应由商业银行的上级行或其投资人、董事会负责，让风险处置成本回归到商业银行承担。

为趋利避害，银政合作应建立在受到法律保障和具有强大市场前景的基础上，尽量避免银政双方作为借、贷主体出现；超越某个具体项目合作，立足整个经济发展全局，进行全方位的经济合作；由垄断合作向非垄断合作转移。银行不要期望可长久分享垄断领域的利润。那种“银政一体、银地共荣”的观念，是计划经济时代的政银关系在新时代的一种回潮，应该放弃。

(二)正确处理银行管制和政府干预的关系

20世纪80―90年代的金融自由化给发展中国家最深刻的教训在于忽视了对金融部门的审慎监管，没有及时建立有效监管的法律框架及自由化的金融体系所要求的其他法律环境，因而引发频繁而严重的金融体系危机。金融自由化本不是单纯的放弃政府管制，而只是改变政府管制的作用方式与政策工具；它所抛弃的仅仅是妨碍金融发展和经济增长的金融抑制政策，而绝不是放弃所有正当而必需的金融体系游戏规则。政府要立足于为银行业务发展创造良好的经营环境，减少直接的行政干预。政府可以决定建立一个银行，但新银行一旦建立，对银行的日常经营，应该减少行政干预，直至达到契约责任制的程度。

参考文献：

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