执法环节的法律监督权研究

中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）47-0300-02

法律监督权是社会主义国家检察机关所特有的一项权力，我国现行宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，享有法律监督权。但综观检察机关的现有实际权力，却与这一定位相距甚远，由此我国检察理论的研究处于混乱局面，检察实践的开展也受到严重阻碍。在司法改革的大背景下，目前诸多学者试图援引西方检察理论来阐释及设计我国检察机关的法律监督权。由于法律监督权作为一项重要的国家权力，根植于国家的政治体制，西方资本主义国家和社会主义我国社会制度的迥然差异，使得学界对法律监督权的研究陷入困境。任何制度都是历史的产物，正确认识法律监督权应当追寻其自身发展的历史轨迹。行政机关及其工作人员都负有准确、及时、合法地适用法律的职责。我国的行政机关机及其工作人员掌管着人权、财权，其是否能够公正、严明地执行法律，直接决定国家的法治水平。但我国当前的执法环节正是社会主义法制中最为薄弱的一环，因此加强执法环节的法律监督显得尤为迫切和必要。

首先，对行政机关的法律监督权。目前，我国检察机关对行政机关的法律监督权只局限于对侦查机关和刑罚执行机关具体行为的监督权，对其他绝大部分行政机关进行司法控制的前提是，在“三权分立”的体制下，法官是独立的，且法官分为庭审法官、治安法官、预审法官或者侦查法官。我国“议行合一”的体制决定了我国不可能建立类似西方国家的法官对强制措施的司法控制模式，符合我国法官没有特殊分类的现实国情，是由行使法律监督职能的检察机关监督侦查机关的强制措施。

其次，刑罚执行监督权。刑罚执行监督主要是对刑罚执行和监管场所监管活动进行监督。刑罚执行机关的活动涉及对犯罪人人身自由和财产的剥夺和限制，如果执行机关滥用刑罚执行权，容易造成对犯罪人人权严重侵害的后果。刑罚执行监督权设立的初衷就是设置外部的监督制约机制，运用法律执行程序将刑罚执行监督权纳入法制轨道。西方一些国家也将刑罚执行监督权赋予检察官行使。检察官有权对刑罚的执行情况进行经常检查，可以随时视察监狱，查阅有关监管文件和相关材料，和被关押人谈话，而无须经任何行政主管部门的批准。

检察机关主要通过纠正违法的方式监督刑罚执行活动，但对执行机关拒不纠正的，检察机关缺乏进一步的监督方式。由于法律没有具体规定纠正违法通知的法律效力，被监督者接到通知后的义务不明确，以及被监管者不接受纠正意见的法律后果缺乏规定，致使人民检察院的监督并不必然地启动对违法行为纠正程序和责任追究程序，监督意见往往得不到落实。因此，应当细化刑罚执行监督程序，赋予刑罚执行监督的刚性效力。当检察机关发出纠正违法通知后，刑罚执行机关应当启动纠正违法审查处理程序，并在法定期间内将处理结果通知检察机关，检察机关如认为处理结果违法，有权向撤销或变更该违法行为的上级机关提出纠正意见，上级机关应当在法定期间内向检察机关回复处理结果。

最后，行政公诉权。在现有的行政诉讼制度中，检察机关作为法律监督机关其法律监督职能的发挥是非常有限的，即只是根据《行政诉讼法》第 64 条之规定对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。对于行政机关的违法行政行为，检察机关则无法主动监督具体行为和所有机关的抽象行为。因此，法律监督权在对行政机关进行法律监督上的发展空间很大。

目前，对担任要职的国家工作人员缺乏有效的监督机制已成为我国政权建设中的一个薄弱环节，也是滋生职务犯罪的一个重要原因。与普通的国家机关工作人员相比，由人大任命的担任要职的国家工作人员与群众接触更少，职务犯罪更加隐秘，因此对他们进行职务犯罪监督，只采用一般的刑事诉讼方式是不够的，还需要有司法弹劾这样严肃的高层次的监督方式。笔者认为，在我国赋予检察机关向人大提出弹劾启动权，是对担任要职国家工作人员进行职务犯罪监督的可行方式。各级检察机关可以根据公民的举报和有关单位的移送以及本级人大常委会的交办，对于属于本级人大及其常委会选举或任命担任要职的国家工作人员，向本级人大提出弹劾建议书，由本级人大审查决定。检察机关的弹劾启动程序，有利于真正落实人大的人事监督，进而有利于实现人民当家作主的社会主义民主，从而实现列宁所指出的“使所有的人都来执行监察和监督的职能，使所有的人都暂时变成官僚，因而使任何人都不能成为官僚”。

建国初期，我国检察机关的一般监督权曾经发挥过监督抽象行政行为的职能，这一时期检察机关对行政机关抽象行为的监督，可为构建我国将来的抽象行政行为监督权提供有力的参考。对国家工作人员的监督权。国家机关工作人员作为执法的重要主体，应当接受检察机关的法律监督。根据我国《宪法》的规定，国家机关工作人员可分为担任要职的国家机关工作人员和普通国家工作人员，他们都负有统一正确执行国家法律的职责，检察机关作为法律监督机关应当对其进行监督。

1）侦查权。按照我国现行的法律规定，检察机关的侦查权有职务犯罪侦查权、补充侦查权和参与侦查权三种，其中职务犯罪侦查权是检察机关侦查权中最为重要的组成部分。职务犯罪侦查权的性质是法律监督权，其权力设立的初衷在于防止国家权力的腐败和滥用，维护国家机关的正常活动，保障公有财产和公民的民利免遭不法侵害。职务犯罪监督的具体任务之一，就是通过直接立案侦查查处职务犯罪，维护国家法律的尊严和国家机关的威信与正常活动。在国外，职务犯罪又称“白领犯罪”（美国）、“公务员犯罪”（英国） 和“身份犯罪”（日本、德国）。由于职务犯罪具有主体的特殊性、与职务相关性以及作案手段智能化等特点，因此，当今大多数西方国家把查办职务犯罪案件的工作交由检察机关，由检察机关专门负责受理举报、立案侦查和提起公诉。如美国的独立检察官制度，自 1978 年建立以来，独立检察官享有“充分与独立的权力”并在充足的经费保障下，专门负责调查政府高级官员的腐败案件，取得了卓著的成绩。

日本的检察机关可以自行侦查，也可以指挥警察侦查职务犯罪案件。为了加强对职务犯罪案件的查处，日本还在东京和大阪两个高等检察厅设立专门检察职务犯罪的“特别搜查部”，其它高等检察厅和地方检察厅亦设有相应的特别搜查机构，并在物质装备和法律上赋予其更加优越的条件，以保证检察官对职务犯罪案件进行有效的侦查。联合国大会通过的《关于检察官作用的准则》第 15 条规定：“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行，特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其它罪行的和依照法律授权或当地惯例对这种罪行的调查。”可见，赋予并强化检察机关职务犯罪监督的职权，己在国际上形成共识。笔者认为，目前应赋予我国检察机关对职务犯罪进行技术侦查的权力，与一般刑事犯罪相比，职务犯罪查处的难度要大得多，所以有必要赋予检察机关进行技术侦查的权力。

2）行政公诉权。在现有的行政诉讼制度中，检察机关作为法律监督机关其法律监督职能的发挥是非常有限的，即只是根据《行政诉讼法》第 64 条之规定对法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。对于行政机关的违法行政行为，检察机关则无法主动通过提讼来达到监督的目的。因此，对行政机关侵害公共利益的行为如果没有公民和社会组织提讼，则该违法行政行为就无法通过司法程序加以纠正。行政公诉权曾经是我国检察机关法律监督权的重要内容之一。我国 1949 年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第 3 条规定：“对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之”。但当时由于我国行政诉讼体制尚未建立，因此后来的检察院组织法取消了检察机关的这项权力。但我国当前的行政诉讼体制已经建立，在规范行政违法行为避免其侵害公益要求日益强烈的今天，赋予检察机关行政公益诉讼原告资格，对于监督违法行政行为、实现检察机关的执法监督职能具有非常重要的意义。赋予检察机关行政公益诉讼原告资格的最大优点在于，检察机关能以其国家机关的特有身份在诉讼过程中更好地与被诉的行政机关抗衡。目前，学术界对赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力这一点是基本一致的。正如有学者指出的那样，相对而言，检察机关在提起行政公益诉讼方面较人民代表大会、法院和政府更具优势；由检察机关提起行政公益诉讼是当今世界各国的普遍做法，历史上我国也曾经有过相关规定，检察机关提起行政公益诉讼体现了公平正义的诉讼价值。

3）弹劾启动权。我国目前尚无对担任要职的国家工作人员实行司法弹劾的制度，对担任要职的国家机关工作人员的罢免权由人大直接行使。《宪法》第 63 条规定：“全国人民代表大会有权罢免下列人员：（一）中华人民共和国主席、副主席；（二）国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；（三）中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员；（四）最高人民法院院长；（五）最高人民检察院检察长。”第 101 条规定：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”但实践中，由于提出罢免议案的严格要求等因素的影响，人大的罢免权往往形同虚设。各级人大几乎从不真正自觉地发动罢免程序，而通常等到司法机关对某违法的国家机关工作人员提起追诉或作出裁判之后才慎重提出，参与罢免程序的人大代表往往也只是例行公事地完成表决。产生于权力机关内在要求的罢免权实质上处于虚置的状态，罢免权的虚置造成了人大应当行使的权力不能有效行使，从而降低了人们对人大监督作用的期望，影响到人大监督权能和其他工作职能的行使。目前，对担任要职的国家工作人员缺乏有效的监督机制已成为我国政权建设中的一个薄弱环节，也是滋生职务犯罪的一个重要原因。与普通的国家机关工作人员相比，由人大任命的担任要职的国家工作人员与群众接触更少，职务犯罪更加隐秘，因此对他们进行职务犯罪监督，只采用一般的刑事诉讼方式是不够的，还需要有司法弹劾这样严肃的高层次的监督方式。

“我们走得太久，以致忘记了出发的目的”，诗人纪伯伦的这句话用在我国法律监督权的发展上可谓恰如其分。法律监督权在引入我国后，虽然在宪法上将检察机关定位为法律监督机关，但检察机关法律监督权在实际运行上却始终将打击刑事犯罪作为主要任务，偏离了法律监督权建立的初衷。在制度历史惯性的作用下，这种偏离似乎得到了默认，同时这种偏离也给法律监督理论的研究和具体的司法实践带来了诸多混乱。我国现行的国体、政体以及实定法的规定，为法律监督权的回归提供了现实基础，依法治国的方略和现实的法制情况为法律监督权的回归提供了现实需要。法律监督权的具体回归必将是一个十分漫长的过程，但在理论上应当指明其未来的发展方面。我国的社会主义法制是由立法、司法、执法、守法等环节构成的有机整体，因此法律监督权应对上述环节均进行有效监督才能实现法律监督权建立的初衷。