论中国食品召回法律体系的完善

摘 要：民以食为天，食品安全直接关系到人民群众的生命健康安全。食品安全事故不断发生，让人们几乎达到了谈“食”色变的程度。所以，食品召回制度作为食品安全法律监管最后一环至关重要。然而中国的食品召回法律体系还很不健全，需要进一步完善。

关键词：食品召回；法律体系；中国

中图分类号：D92 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）01-0127-02

一、中国目前的食品召回法律体系

2007年8月，国家质检总局《食品召回管理规定》，该规定对食品召回的监管模式、召回级别、召回方式、召回程序和法律责任等方面都作了较为详细的规定；2009年6月施行的《食品安全法》规定：国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，并将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告；2011年5月，国家质检总局修订《食品召回管理规定》，向社会公众广泛征求意见。新规定对于食品召回的程序简化，其他制度规定得更明确、严格。此外，2011年11月，《食品工业“十二五”发展规划》由发改委和工信部，提出健全食品安全监管体制机制，建立责令召回和退市制度。

二、中国目前的食品召回法律体系存在的问题

虽然规制食品召回的法律法规数量不算少，但存在问题很多。首先，食品召回体系是一个涵盖市场监督管理、部门协调等多个管理环节的庞大系统，并且涉及多个利益主体，如食品生产者、销售者、消费者等。而《食品安全法》关于食品召回的规定由于缺乏细则而时常形同虚设，缺乏具体可执行性，难以形成健全、系统的食品召回法律体系。并且《食品安全法》在召回手段上侧重企业“主动召回”，依靠经营者和企业的道德自律，过高地估计了企业的自觉性。其次，质监部门的《食品召回管理规定》作为一个部门规章，虽然是中国食品召回的主要实施依据，但其只是位阶较低的部门规章，无论是对食品企业还是对其他监管部门约束力都显得不足。食品召回问题应该上升到国务院的条例，甚至是法律层面。而且《食品召回管理规定》也存在很多缺陷：第一，该规定只把食品生产者作为召回主体，对于经销商、进口商未作规定。那么如果食品出现安全问题不是在食品的生产加工环节，而是发生在流通领域，应该怎样追究相关责任人的召回责任呢？第二，虽然主动召回才是主要的召回形式，但食品召回是作为食品安全监管的重要环节，政府作为监管的主体必然要发挥很大作用，但是即使作用再大也代替不了食品企业的主体地位，本该由企业实施的召回却由政府负责未免有些喧宾夺主。第三，生产者在主动召回缺陷食品的情况下依然要面临行政处罚，这不利于鼓励生产者主动召回缺陷食品。相反，对于不按规定实施食品召回的生产者的处罚又不够严厉，不能有效制止一些生产者通过各种途径逃避召回。规定的以上弊端都会阻碍召回体系的健全。食品召回是食品监管的一种形式，但又不完全是食品监管，因为食品监管的主体是政府部门，而食品召回的主体主要是食品企业，政府只是起到监督的作用，只是辅助的召回主体。

由此可见，中国的食品召回在法律中没有得到很好的体现，可以说立法者没有准确把握法律的精髓，只在监管上着力并没有抓住主要矛盾，不能从根本上解决问题，立法的不足让执法者无法可依，手足无措，很难做到依法行政。

三、国外食品召回法律体系及对中国的启示

20世纪60年代，美国经过多年的酝酿最先尝试针对汽车产品建立了世界上最早的召回制度。这是由于一个名叫拉尔夫纳德的律师极力呼吁汽车缺陷引发了大量交通事故，这最终引起了美国政府的关注，出台了要求汽车企业召回其缺陷汽车的《国家交通与机动车安全法》，“此后，美国把在汽车领域的召回引入其他产品领域建立了较为全面的缺陷产品召回制度。”在食品领域美国的召回体系也非常完善更是位居前列。在接下来的几十年中加拿大等发达国家也紧随其后建立起了科学的食品召回体系。

（一）美国的食品召回法律体系

美国的食品召回有严格的法律依据。其最根本的依据是《美国联邦法典》，其次就是专门规范食品安全的法律。这些法律主要集中在食品药品等方面，在具体的食品方面还有专门规范肉禽蛋产品的法律，在这几部法律中都明确规定了食品召回制度。另外，美国食品召回监管机关食品药品管理局（FDA）和食品安全检验局（FSIS）在各自的职权范围内制定了规章、手册等，详细规定了与食品召回有关的具体内容。

（二）加拿大的食品召回法律体系

该国主要依据《食品检验局法》这一法律进行食品召回工作，同时加拿大食品检验局（CFIA）下设的食品安全部下属的食品安全与召回办公室（OFSR）根据食品在生产、加工、销售各个环节负有召回责任主体的不同，颁布了食品召回的生产商指南、零售商指南和进口商指南，对不同的责任主体适用不同的召回指南，为食品召回提供了完善的法律依据。

（三）澳大利亚的食品召回法律体系

澳大利亚食品召回的法律依据主要有《食品标准法案》、《贸易实践法案》、《食品工业召回规范》。由于澳大利亚的食品召回由国家、州和地方共同管理，国家、州可以制定食品召回的法律法规，地方在得到授权的情况下也享有一定程度的立法权，这是为了更好地为食品召回寻找法律依据。

以上几个国家都以法律对该制度做了专门规定。并且具体的监管部门都制定了食品召回的相关规章、操作指南，详细规定了食品召回的具体运作程序。这样无论是食品企业在召回缺陷食品的过程中，还是主管部门在履行监管职责的时候都有法可依。国外的食品召回从法律法规到规章手册形成了一套完整的法律体系，详细完善的法律规定是执法司法的前提，中国与此相关的法律本身没有具体规定，在具体执行阶段就难以高效运作。

四、完善食品召回法律体系的措施

一个完善的法律体系不仅是由众多法律法规规章组成的形式上完善的体系，还需要内容上有科学合理的详细规定。中国应该学习成熟国家关于食品召回的做法，对于这一法律体系的完善应该从形式和内容两个角度考虑。

首先，虽然2009年《食品安全法》的出台以人大立法的形式在中国确立了这一重要制度，但纵观整部法律也只有一条对该制度做了一个总括性的规定。2007年颁布的《食品召回管理规定》只是国家质检总局颁布的部门规章，国务院其他部委很难在食品召回中遵循质检总局颁布的这一部门规章，还是会出现食品安全监管中的各个部门不能明确自己的具体责任的问题。如果制定一部《食品召回法》，以法律形式来规范的话，现阶段这部法律的制定条件还不成熟，或者会显得不十分必要。因此，国务院如果能制定一个《食品召回条例》，以行政法规的形式来对食品召回进行规范就十分合适。虽然近年来各部各地方也相继出台了一些食品召回的法规规章规定等，但无法与《食品安全法》这部原则性较强的法律实现良好衔接，这一上承《食品安全法》的原则性规定，下接《规定》及各地方法规规章规定，对于这一法律体系的建立具有直接性的效果。

其次，中国该制度的相关法律法规在内容上更需要充实。第一，在《食品安全法》中，可以对第53条的原则性规定进行补充，加入食品召回的责任主体、监管部门、召回的主要步骤、召回的惩罚措施等内容，使食品召回在具体运行中都可以在法律中找到依据。第二，对于本文提议制定的《食品召回条例》可以对法律欠缺的内容进一步细化。要重点规定对食品企业的法律责任，包括对其的行政处罚、对消费者的民事赔偿责任和构成犯罪应该承担的刑事责任。此外，还要解决除了质检总局之外国务院各部门在食品召回中无法可依的问题，国务院应该站在更高的角度，协调好其下属各部门的监管职责，以行政法规的形式对各部门职责进行规定。第三，对于《规定》也存在一些缺陷，比如上文提及的风险评估和召回主体的规定，应该让政府部门在风险评估方面发挥更大的作用，并着重加强政府与企业的协调沟通，落实所有对召回负有责任的主体的相关责任。对于各地方颁布的法规和规章要在符合上位法的前提下，尽可能地倾向于对消费者利益的保护。另外，在法律规定中也要体现出鼓励主动召回的精神。

从立法层级和具体内容方面建立起了完善的法律体系，但是一个完善的法律体系不是孤立存在的，食品召回的法律体系必然要融入到整个食品安全法律体系中去。因此，在整个的监管环节也要完善相关的法律法规，对整个食品安全都要建立起一个健全的监管体系，这样食品召回的相关法律规定才能真正落到实处。

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