突发公共事件预警机制探索

摘要：信息在突发公共事件预警过程中扮演着至关重要的角色，信息的检索、甄别与共享都直接影响整个应急管理效能的高低。随着网格（ Grid） 概念的迅猛发展，以信息技术为核心的网格化管理为解决复杂性的管理问题提供了一套新思维、新方法。网格化管理运用于预警中具有的前瞻性、综合性、立体性、开放性的独特优势，为完善我国突发公共事件预警机制提供了一条重要的途径。

关键词：突发公共事件 预警机制 网格 网格化管理

The Research on Early-warning Mechanism of Public Affairs in Emergency

Xiaoning ZHU， Hejun YUAN

Abstract： Information plays a key role in early-warning mechanism in terms of emergent public affairs.Information indexing，identifying and sharing straightly play a part in efficiency of emergence management.With rapid development of Grid concept，griddization management centering on information technology put forwards a series of new thinking and method to deal with complicated problems that happens to management.Griddization management applied in earl-warming system，featuring advantages of forward-looking， integrity，and multi-dimensional openness， has been acted as an important approach to improving and accomplishing our early-warning mechanism of public affairs in emergency

Keywords： Public affairs in emergency， Early-warning Mechanism， Grid， Griddization management

突发公共事件预警是当前全社会关注的焦点，也是政府应急管理中首先需要解决的难点问题。虽然政府已经投入了大量的资源进行了应对突发公共事件的准备，但是由于预警机制上的不完善使得应该取得的成效与预期之间存在巨大的差距。“已往的危机事件描述与经验总结的方法在复杂的危机面前显得乏力”， 要建立健全突发公共事件预警机制还需要有新思想、新方法、新技术的支持。网格作为现代信息技术发展的最新前沿概念之一，是为解决复杂性问题而发展出的先进的知识体系，它的出现将对突发公共事件的预警产生深刻影响。笔者深入分析突发公共事件预警中的“信息缺失”问题，结合网格化管理的优势，提出构建基于网格化管理的突发公共事件预警机制构建的思路。

一、网格、网格化管理的概述

网格（ Grid） 是继互联网之后，近年来在国际上兴起的一项信息组织与处理方式的革命，其产生是为了实现“让人们像用电和水一样方便、快捷地获取和使用计算和信息资源”的宏伟目标。Forte 和Keelman 对“网格”作了这样的描述[2 ] ：网格是构筑在互联网上的一组新兴技术，它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体，实现计算资源、存储资源、信息资源、知识资源等的全面共享，消除信息孤岛和资源孤岛。我们知道互联网是一个分散管理的结构体系，任何人和机构都可以独自在网络上随意地信息，其结果便是各类型的垃圾信息充斥了整个网络，而真正有价值的信息反而难以被发现和利用。

网格以分布式系统为基础，借助共享、虚拟、反馈、协同等机制和手段将离散地分布在网络上的信息存储、信息计算和信息分析能力有机地整合为一体。网格本质上体现的是“部分之和大于整体”的思想。按照网格的构想，早期互联网上最被人们所诟病的“信息孤岛”、“信息垃圾”等问题有望能够得到根本性解决，信息能够更加便捷地被发现、检索、存储和使用，使满足人类在巨量资源配置和大型管理活动中对信息的需要成为可能。

实际上网格技术早在互联网技术风靡全球之时就已浮现出来，世界各大国特别是信息技术第一大国美国更是投入巨大资源进行相关的研究。世界各国网格项目的实施为各国的科学家解决世界性的难题提供了全球化的信息资源平台，网格已经成为世界各国在重大科学研究领域中的关键基础设施。在这个信息资源全面共享的平台上，复杂性问题不再由单一的个人或机构单独来解决，而是由整个网格提供的各种管理机制来辅助所有参与者共同完成。随着网格平台作为一个国家基础信息设施，其建立和发展将极大地提高人们利用信息的能力，从根本上改变人们在管理活动中使用信息的思维和手段。

在理论研究者认识到网格的极大价值的同时，社会管理的实践者同样也敏感地意识到网格的实践意义。“网格化”城市管理、“网格化”治理、“网格化”社区管理、“网格化”市场监管、“网格化”巡逻防控等在网格思想的启示下得以实现。所谓“网格化管理”的管理模式的出现极大地改变了人们对传统管理的认识和理解。网格化管理的理念是指将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制，使各个网格之间能有效地进行信息交流，透明地共享组织的资源，以最终达到整合组织资源、提高管理效率的现代化管理思想。传统管理中由于受到通讯手段的制约，管理活动局限在条块状的管理体系中“小问题”往往由于受到管理宽度和成本的限制而“不可能”得到解决 ，许多“小问题”被人为地忽视而最终积累为“大问题”，结果是解决“大问题”难度更大且成本也更高。与传统管理思维相比，网格化管理在信息管理平台的基础上，依靠制度、行政和技术等多种手段相结合，对管理活动中产生的问题及早发现、及时反馈，并有针对性地进行处理和解决，网格化管理的这种精细化的特点极大提升了管理的范围和深度。

笔者认为，网格化管理可以理解为人们为解决复杂性问题而发展出来的知识体系，其既包括一套先进的信息技术也包括一种全新的管理思维，利用信息技术整合各种资源构成一个巨大的有机的管理系统。鉴于社会管理要解决的问题将会越来越复杂，网格化管理的出现正好契合了管理思维向整体的、全面的管理转变的大方向。

二、突发公共事件预警中的“不确定性”问题

所谓突发公共事件预警，是指在社会顺境状态下公共危机管理者在危机潜伏阶段所进行的一切有效预防、警示工作，其目的是识警防患，超前预控，防患于未然。突发公共事件预警工作实际上都是在事件还未爆发的常态管理中进行，所要管理的对象并未形成，还很不明显，预警主要依赖警源、警情、警兆等信息。信息在突发公共事件预警过程中扮演着至关重要的角色，信息的检索、甄别与共享都直接影响整个应急管理效能的高低。与传统管理对象最主要的不同是“不确定性”，突发公共事件的形成是由于多因素共同作用的复杂过程，即包括了事件本身的因素，也包括了事件之外的因素。因此，有效的预警关键取决于信息的完备性以及信息处理方法的完备性。

事实上，突发公共事件的爆发都不完全是偶然因素造成的，其中包含了诸多的必然性，人总可以发挥自身的能动性一定程度上避免事件的发生。大多数的突发公共事件的事后调查证明，任何一次重大突发公共事件都不是完全没有任何征兆的，以震惊世界的9 ・11 事件为例，早在几年前美国情报机构就有10 多次机会可以阻止悲剧的发生。“正如辩证唯物主义所指出的，任何社会过程与社会结构的存在都非偶然因素作用的结果，它的生成、演化等有其自身的规律性”，突发公共事件产生和发展同样存在规律性和必然性。这些规律性和必然性的存在是突发公共事件预警的理论基础。

突发公共事件一般可以划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，不同类别的警源按照国务院各个应急部门的职责划分，归属于不同的主管部门。级别上讲，包括I 级（特别重大）、II 级（重大） 、III 级（较大） 、IV 级（一般） ，不同级别的突发公共事件根据分级负责的原则由不同级别的政府机构进行管理。按照政府部门职能分，又可以分为专门的应急管理部门、具有一定应急管理职能的部门和辅助应急管理的部门。可见，预警在物理上处于极度分散的状态，在横向上涉及几乎所有各级所有的政府部门，在纵向上分属于各级政府负责。由于突发公共事件涉及到规模庞大、结构复杂的组织体系，使得信息在这之间的传递过程复杂、环节多、责任不明确，信息在传递过程中被耗损，结果是复杂性、动态性、交叉性的突发公共事件得不到预警。

造成突发公共事件的不确定性的实质是关于突发公共事件的确定性信息可能极度分散在各处，而要从海量的信息中识别出这些真正有价值的信息极其困难，突发公共事件“似乎”是不确定的。“不确定性的存在，其实质上来源于信息的缺失，现实中的不可预见性导致了信息的不可靠或不完备，无法提供决策所需的基础”，当决策信息缺失的条件下，按照传统管理思维设计的突发公共事件的预警体系难以真正有效地发挥其应有的价值。实际上，我国很多专业领域的预测技术上并不滞后，建国以来各类防灾减灾组织体系也相当完善，但是在应对突发公共事件实践中却没有发挥预想的成效。而传统政府常态管理中的信息组织和处理难以适应突发公共事件预警中新的需要，在政府传统的日常信息管理机制基础上建立的应急管理体系也难以真正发挥出应有的作用。可见，突发公共事件的不确定性既有其本身的不可预见性的原因，也有机制上的不完备性的原因，而机制上对信息处理体系、方法的不完备更加强了突发公共事件的不确定性。

三、将网格化管理引入突发公共事件预警中的可行性

突发公共事件预警应该以解决“信息缺失”为突破口，尤其需要新思想、新技术、新方法的支持，才能保证预警中信息的完备性。网格化管理运用于突发公共事件预警的价值在于其本身是处理复杂性问题的有效方法，又能从根本上解决了“信息缺失”的问题，把突发公共事件的不确定性最大程度地“转化”为确定性，使得原有的、按传统的思维设计各种预警模型、方法和系统能够被重新激活，用现代科技和理念形成一体化的网格化突发公共事件预警机制超越传统的预警机制。其优势具体表现在以下几个方面：

1. 前瞻性

网格化管理运用到预警中的前瞻性主要是指在突发公共事件还处于萌芽状态时就能够被发现并得到处理。在以往的管理中，从某种程度上可以说带有相当多的“运动式”或“突击式”的传统管理成分，即便有一些“长效的”制度性措施，但由于缺乏监管和落实的力度，也不免流于形式。[8]网格化管理的体系下将管理对象划分为网格单元来对日常管理中的“小问题”进行处理，网格单元内的处理情况能够随时被监控和获知，任何细小的可能导致突发公共事件的潜在隐患被提前解除掉。网格化管理“由于具有这种趋于前馈性的快速控制机制，它可以在事情处于萌芽状态时就及时发现”， 与事后反馈性的预警相比，网格化预警具有提前预判的能力，能够把对突发公共事件的预测和处理提前到事件爆发之前，这种前瞻式的特质可以从根本上避免事后预警所造成的准备时间短、管理混乱、成本高等弊端，可以彻底地改变预警中被动的、迟钝的局面，为突发公共事件预警机制的完善提供最为有力的保证。

2. 综合性

网格化管理中信息的组织是多维度的，不同类别的海量信息随时可以通过信息技术被快速地整合起来。突发公共事件预警是一个综合性的决策过程，不仅需要准确预测出事件发生的概率，更要对事件的发展趋势和影响进行推测和评估。这一过程需要收集到大量的、多角度、多方面的信息，使用到复杂的数学模型和仿真系统来进行推演，以找出最佳的应对方案。只有对预警结果有了合理的评估，才能合理确定预警的等级和采取相应的预案和措施，才能平滑地过渡到应急管理的下一个环节。网格化管理的优势在于，通过先进的建模技术、数据库技术、网络技术、人工智能等对海量信息进行收集和分析，智能化形成不同方案组合为预警提供科学的支持。在快速综合大量信息前提下，预警过程中在应急预案的基础上形成更加贴近实战的方案，保证的预警信息更加具有针对性和明示性。

3. 立体性

网格化管理的立体性是指网格单元之间在不同层面上、不同区域间都可以通过信息技术直接的联系起来。由于信息传递在危机爆发时往往是纷繁复杂的，信息在传递过程中不免会被扭曲，甚至会被人为的隐瞒和谎报，使得上级部门和其他部门不能够准确获知事态的危险程度，更别说做出准确的预警。立体化的信息沟通渠道就保证了指挥机构、相关部门与在事件爆发的第一时间就可以直接获知，信息的来源是最快捷、最准确的，从而避免了预警信息在传递过程中受到不必要的阻碍和削弱。

4. 开放性

网格化管理的开放性体现在能够使公众充分参与的预警中，形成全社会共同构成的预警网络。突发公共事件的预警主要考验的是政府的能力，但政府的能力毕竟是有限的，还是非常有必要借助公众的力量。从应对SARS、禽流感等公共危机的经验来看，由于突发公共事件与公众的切身利益紧密相关，公众往往能够更早发现政府不易发现的潜在危机，公众的举报是预警信息的重要来源。网格化管理的开放性在于通过对公众举报的警情、警兆的真实记录和及时回应，实实在在地提高公众参与的积极性和参与感。

四、基于网格化管理的突发公共事件预警机制的框架及特点

无论是在日常管理体系中增设应急管理机构，还是在应急管理体系中增设日常管理机构都是成本高昂的，最终都容易导致机构的迅速膨胀和效率降低。结合网格化管理的优势，我们归纳出完善我国突发公共事件预警机制构建的基本思路：充分发挥网格化管理在信息组织上的前瞻性、综合性、立体性和开放性的优势，按照“平战结合”的基本原则，完善日常管理中各项与预警有关的机制，通过高度信息化各种相关资源，构建一套全面整合的、全过程的突发公共事件预警机制。

突发公共事件预警机制中一般包括了监控、预测、评估、警示四项内容。这四项之间的相互关系可以对应突发公共事件被人所认识的不断深入的过程：监控对应处于萌芽状态出现警兆的突发事件；预测对应已经显现的突发事件；评估对应已经确认的突发事件；警示对应对明确的、即将发生的突发事件。在网格化管理框架的支持下这四个环节构成一个覆盖从日常管理到应急管理有序转换的过程。在这一过程中信息需要逐渐从分散状态向集中状态过渡，实现日常管理中物理分散、逻辑分散向应急管理的物理分散、逻辑集中过渡。（见图1）

1. 无缝化的监控

对警源进行的全面的、全时段的监控是有效预警的基本前提，监控所得到的警源的相关数据是预警过程中所需信息的最初来源。对警源监控的重点在于根据信息合理的配置监控资源，保证一旦出现紧急情况能够第一时间对现场情况进行评价和控制。（1） 应该对警源高度的信息化、数字化，按照“分类管理、分级负责、属地管理”的原则建立不同类别、不同地域的警源信息系统，对警源监控的数据进行标准化、规范化的数字存储。（2） 对于综合性、交叉性强的突发公共事件的信息通过网络充分共享，提高监控信息的利用效率。（3） 对监控过程中信息的处理过程建立相应的激励机制，对及时和完整处理的机构和人员进行奖励。（4） 除了要主动出击，而且也要充分发挥网格平台的开放性优势，充分调动非政府组织和公众的积极性，通过建立政府信息网格，提供相应的举报和处理的渠道。

2. 超前化的预测

虽然目前还不可能完全准确的预测出突发公共事件，但还是可以通过长期预测方法对一段时间内的突发公共事件的整体概率进行预测，预测还是能够在突发公共事件预警中的发挥作用。长期预测依赖的是科学的预测模型和详实的预测数据，越是有长期的历史数据越能够提前对突发公共事件进行预测。在网格化管理条件下可以通过以下方法提高预测有效性： （1） 建立对互联网上信息的检索和分析机制，充分利用互联网上海量的信息和数据。（2） 通过网格技术和数据库技术进行数据收集、数据挖掘和数据分析，根据历史信息自动化的处理对当前突发公共事件爆发的概率进行长期预测。（3） 将预测方法和模型信息化，借助网格平台提供的强大计算能力，长期进行社会运行状态的预测，根据预测结果对日常管理进行相应的调整。

3. 综合化的评估

预警中的评估属于事前评估的范畴，是一项综合性决策的过程，也是突发公共事件预警机制中的核心组成部分。评估的目的是根据实际情况对进行多大范围的预警、多高级别的预警、如何启动应急预案等问题进行判定。除了对事件本身情况的掌握，也需要充分了解当时当地的实际情况。（1） 通过网格平台借助政府各部门的信息系统，特别是地理信息系统，对突发事件的威胁的范围和程度作充分的评估。（2） 可以利用网格的计算能力和信息对突发事件的演变过程进行推演，结合预先制定的应急预案，找出其适合的有针对性的应对方案。（3） 通过网格平台集中应急管理专家和各行业的专家对事件进行定性的评估。

4. 多级化的警示

突发公共事件的警示是一个容易被疏忽的环节，不及时的警示往往也是导致事态恶化的直接原因，因此借助信息技术的发展提前警示的时间凸现出必要性。现代突发公共事件的警示呈现出多级化、多次化的特点，借助网格平台提供的便利条件，预警信息的提前也成为可能。一旦出现警情、警兆可以借助大众媒体、通信运营商等拥有现代信息技术的组织的协助向社会提供警示信息；也可以通过互联网和政府网站等网络设施为公众提供相关的服务和帮助；由于现在个人手持无限通讯设备逐渐普及，因此充分借助群众提供的实时信息也是提供警示信息的一条途径。