浅析城镇化快速发展中乡镇政府职能的缺位

【摘 要】城镇化是人口持续向城镇集聚的过程。城镇化使农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程。截止到2012年我国的城镇化率已达到52.6%，表明中国已进入城镇化快速发展的阶段。快速的城镇化使政府职能更多地转向城市管理，尤其是乡镇政府在快速的城镇化过程中面临诸多跟不上。这一切的快速变化使得现在的乡镇政府要面临许多职能缺失。本文旨在通过对城镇化快速发展需要政府提供更多的社会服务、需要政府加强基础设施建设和发展空间、需要政府加强城镇管理和社会管理等方面的城镇职能需求来为乡镇政府职能如何转变提供一定的论据。

【关键词】城镇化；乡镇政府职能；职能缺位

随着城镇化发展的深入和各种问题的逐渐暴露，人们开始日益深切地认识到，现行的乡镇政府管理体制及其衍生的政策障碍已经成为影响城镇化快速健康发展的一个重要原因。例如，在政府管理体制方面，乡镇虽然是一级党委、政府，但许多职能部门，如工商所、派出所、供销社、电管所、粮管所、土地管理所等都是人财物统归县级职能部门垂直领导管理，乡镇政府的职权十分有限，难以对乡镇经济社会的运行实施统一协调管理和服务。这种状况对于发展较快的建制镇就有捉襟见肘之感。随之而来的一系列行政和社会管理问题，如镇容镇貌 环境卫生 社会治安 城镇绿化 市场管理 文化娱乐业的审核和管理 街道交通管理等，都被列入镇政府的目标责任制，但由于这些部门不属于镇政府直接管理，镇政府的工作难度很大。使得乡镇政府在快速的城镇化进程中职能缺位明显。这突出地表现在以下几个方面：

一、城镇化快速发展需要政府提供更多的社会服务。

城镇化所带来的公共物品和公共服务规模及层次的需求变化需要政府财政的支持。如就业、金融、网络、教育、通信 娱乐、购物。

首先，城镇化进程对城市公共财政支出即城镇自身建设和公用服务提出了更大、更高的要求。乡镇政府面临更多公共服务的职能缺失。政府承担着城镇化变迁中的科技、教育和文化等方面的公共服务任务。教育支出为城镇建设提供人力资源的发展；文化基础设施建设需要财政增加公共图书馆、博物馆、文化馆等投入，以提升城市文明程度和居民生活质量。最后，城镇化规模的扩大需要政府财政配套措施的完善。小城镇的建立、发展和城市规模的扩展，环境保护等方面的公共服务任务会日趋繁重。其次，创造稳定的就业机会，是推动城镇化的核心，乡镇城镇化的快速发展使得乡镇政府提供更多的就业服务。这是乡镇政府面临难度最高的挑战。创造稳定的就业机会，意味着要加快发展生活业。生活业事关老百姓日常生活，需求稳定且持续。随着城市生活节奏加快，生活需求质量和标准也将逐步提高，这将催生稳定增长的农民工就业机会。这使得乡镇政府面临大力发展服务业以创造更多稳定的服务业岗位。 第三，在发展农村经济方面，乡镇政府的角色主要是按照中央的政策提供资金和政策支持，并引导农民发展经济，鼓励农民回乡参与家乡经济建设。这也就面临着为农民提供人才、资金、技术的公共服务。

二、城镇化快速发展需要政府加强基础设施建设和发展空间

三十年前，人们的日常娱乐方式非常单一，基本没什么渠道丰富业余生活。日出而作、日落而息，每天村头的闲聊就是。而改革开放以后，外出务工的农民接受了城市丰富的精神生活，感受到了城市影视歌舞、读书看报、琴棋书画、花鸟虫鱼、上网冲浪、旅游远足、运动健身等现代城市生活，开阔了城镇居民的视野。农民也开始关注自己的身心健康和生活质量，农民精神面貌也随之焕然一新，生活水平的不断提高。集镇居住的一部分农民农闲时节在村头的场地上也开始了跳健身舞蹈。不仅如此，新一代农民对孩子受到更好的城市和现代教育更渴望，纷纷让孩子上集镇好一点的幼儿园和中小学。享受现代生活、受更好的教育等这一切都说明农民对城镇化的新需求、新期盼和新追求等比以往如何一个时期都强烈。

农民的职业转换使一部分农民就业地点转到城镇， 开始了在城镇落户，农村人口开始了空间转换。非农产业在农村地区不同规模发展和集聚，促进了地域职能转化与农村居民生活方式的转变，实现产业转移，导致农业向非农产业和城镇空间聚集，使得村镇居民对现代化的服务设施和生活环境的需求快速增加。

城镇基础设施是城市生存和发展的重要物质基础，为企业生产和人民生活提供共同的条件。城镇基础设施主要包括：能源生产和供应设施；运输等对外交通设施；邮电通讯设施；防火、防洪、防震等城市防灾设施。上述城市基础设施，有的属于纯公共物品，如城市普通道路、防震等城市防灾设施等，有的基础设施具有自然垄断性，如供电、供水设施，完全放任自由，由企业和个人经营，则会出现其利用垄断地位损害社会公共利益的行为。因此，县级政府不能为乡镇城镇化基础设施建设提供有力的资金支持，使得乡镇政府在基础设施建设的职能方面缺位明显。

三、城镇化快速发展需要政府加强城镇管理和社会管理

提升城市管理水平。加快推进城镇管理，整合各类公共服务和资源，提高供水、排水等各类市政设施、道路交通、公交车辆、社区安全的智能化管理水平，实现城镇管理向规范化、精细化、应急化转变，提高城市管理效能。加大交通秩序、占道经营、乱倒垃圾、乱搭乱建和环境卫生等集中专项整治力度，加强城镇容貌环境综合整治，根治脏、乱、差、堵等问题，实现城镇容貌环境明显改观。目前的这种社会管理方式并不能适应城镇管理，因此就要求乡镇政府在如下几个方面进行社会管理方式的创新：第一，要求乡镇政府提高其反应速度。在快速城镇化过程中，乡镇政府所面对的农村社会问题将越来越复杂化，社会问题出现的频率将越来越多，这要求乡镇政府对农民群众的要求能快速反应，能及时、快速地处理好城镇建设出现的各项问题，保证城镇建设的顺利进行。第二，要求乡镇政府加大政务公开力度，扩大乡镇政府管理的透明度。这要求乡镇政府解放思想，主动接受各个层面对乡镇政府的监督，推进乡镇政府的民主政治建设。要做到乡镇政府完全政务公开，还有一定难度，但这是一个方向，是城镇建设的必然要求，唯有此，才能增进农民群众对乡镇政府的信任，也才能树立乡镇政府的威信，推动城镇建设。第三，城镇建设要求加大危旧建筑拆改力度。加强集贸市场、集镇街区等卫生保洁和环境整治，清除卫生死角。大力整治贴近群众生活的支路背街小巷。这需要强化乡镇政府和部门在城市管理中的职能定位和责任分工，逐步建立健全城镇管理长效机制。积极推动城镇管理法治化，严格依法办事，切实做到文明执法、公正执法。

虽然从表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但背后潜藏的诸多矛盾、问题也日益凸显。诸多矛盾来自城镇化需求的旺盛与城镇化供给的不足。在乡镇城镇化过程中表现最为突出的主要是乡镇政府职能跟不上城镇化进程，这些不足导致了乡镇政府职能的缺位，使得乡镇城镇化快速发展中公共服务和公共管理的缺失，进而影响到城镇化的稳定而有序的发展

从乡村到城镇，对一个期待美好生活的人来说，这不仅是一个居住地的转移，而应该是一种生活方式的变化，代表着身心的更大愉悦。为了达到这一目标，需要一定的财力，需要消除一系列制度性壁垒，更呼唤着政府的转型。