地方政府债务风险的成因与治理

【摘要】 当前我国各级地方债务呈现明显增长态势，数额巨大、隐蔽性强，潜伏着巨大的债务风险和诚信危机。本文就此问题从地方债务的现状出发，探讨了地方债务风险的成因，并就如何化解、防范地方债务风险提出一些对策建议。

【关键词】 地方政府债务 现状 问题 成因 防范措施

一、我国地方政府债务的特点及现状

纵观我国的地方债务，其特点显而易见。一是债务不清，导致诸多风险的出现。主要原因是我国地方政府20多年来常年累月经济体制的转轨加上地方政府为求地方政绩，有意不披露而致使政府地方债务不明。二是缺乏债务风险的预警和控制机制。很多地方政府通过过度享受债务短期收益，而将未来的债务成本转嫁到了中央政府身上。我国现在的政府债务种类多，债务比重大，而监控体制的缺失及不健全，使地方债务管理在某种意义上处于无政府状态。三是债务风险危害的严重性，其风险一旦形成，会引发难以收拾的财政支付危机，甚至危及到整个国家的经济。

自1997年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长，1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%；2010年的债务余额比上年增长18.86%，但增速下降43.06个百分点。至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元。省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率为52.25%，加上地方政府负有担保责任的或有债务，债务率为70.45%。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任的其他相关债务2010年的逾期债务率分别为2.23%和1.28%，而2011年和2012年两年债务到期将占总债务规模的41%左右。由此看出，我国地方政府的债务问题越来越来严重，甚至有可能影响到整个国民经济的命脉。

二、现阶段地方政府债务存在的主要问题

1、缺乏明确的法律规范

我国现行法律虽对地方政府发行债券和提供担保等有明确的规定，但对于地方政府采取其他方式借款、违规举借债务的纠错和处罚机制以及金融部门等债权人向地方政府提供贷款等问题缺乏明确的法律规范。相关法规制度建设滞后，政府债务管理缺乏约束，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债“经营”。但是至今没有出台相应的规范地方政府举债行为、债务管理方面的法规、政策，没有建立借债举债信息披露和监督机制，对于是否应该举债没有相应的评估机制，五花八门的地方政府举债行为在这个法律法规的空白地带无序运作，出现了异常混乱的局面，导致债务规模不断膨胀。

2、职能分散，缺乏统一的管理部门

目前涉及债务管理的部门尽管各有分工，各司其职，但部门上下垂直联系多，横向沟通少。本文认为，地方政府有必要成立一个专门的职能部门进行专项运营管理。政府在项目立项上，虽然从宏观上考虑了项目的可行性，但往往忽视了财政的承受能力。财政部门只注重债权债务管理，在立项上往往干预不多，造成了立项与债权债务结构和债权债务管理相互脱节。制度管理缺失，致使债务规模和结构不合理。审计发现，某县政府大部分债务安排的收支未纳入预算管理，缺少预算审核、政府采购、财政投资评审等基本约束。由于该县财政部门对于政府债务的举债主体、举借规模、借款用途和投向、偿还期限、应偿还数额等情况缺乏了解，致使债务资金使用和偿还脱离了人大和财政部门的监督，影响到地方财政预算的正常秩序。如对亚行贷款的农业综合开发项目审计发现：一是资金管理比较混乱，对物资的进出及效益方面很少考究；二是在物资分配销售方面，部分物资属于委托销售，而委托销售没有相应的制度约束，更没有对委托方进行信誉调查，致使物资损失严重；三是债务资金预算管理不到位，缺乏统筹安排机制，出现举借债务无目的、偿还债务无规划等不良现象。

3、严重脱离预算，缺乏监督

我国政府财政实行现金收付记账法，不能准确反映地方政府债务余额，并且地方政府的预算和决算实际上也没有反映出当年借入债务和偿还债务的规模情况，使得地方政府债务长期脱离预算，缺乏必要约束和外部监督。对政府性债务统筹监管的缺乏亦是形成债务风险的重要原因。在管理基础工作方面，目前政府性债务的统计、反映、计量体系还没有建立，决策层对债务的整体情况很难把握，并且政府各部门对政府性债务的内涵存在不同认识，有关的统计数据缺乏可比性。在管理机构和制度方面，地方政府没有规定政府性债务的对口管理部门，也未对举债程序、规模、方式和化解机制等出台相应的规章制度。在监督体系方面，人大、政府等相关部门还未对政府性债务从防范财政和金融风险的高度来实施监管，地方政府的债务体系尚未建立常态监督机制。地方人大及其常委会对本级政府为推动经济发展而筹措资金、开展重大项目建设等一系列行为尚未进行有效而系统的监督。

4、依赖税收，还款风险增大

地方财政依赖土地出让收入，未来还款风险较大。我国地方政府财政收入结构不合理的情况较为普遍，影响了地方财政收入的可持续增长。其突出问题是部分地方政府对土地出让收入等“土地财政”依赖程度较高。统计数据显示，2010年中国国有土地使用权出让收入2.9万亿元，占地方财政收入的65.9%。为了获得尽可能多的土地财政收入，地方政府通过一系列的制度安排，不断提高房地产价格，实现储备土地的升值，这在一定程度上推高了房地产的价格。

很明显，一旦房地产价格持续降低，不仅会出现政府债务支付危机，已开工投资项目的后期资金难以为继，而且会影响相关产业和宏观经济的持续稳定。另外，部分地方政府特别是欠发达地区，地方财政收入中上级转移支付比例过高。通过对部分省份2010年预算执行情况的分析可知，欠发达省份如贵州、青海、广西等，2010年财政收入来源中，中央补助以及财政部发行的地方政府债券等收入占全省财政收入的75%以上，而地方税收收入仅占财政总收入的15%左右。地方财政收入结构不合理严重影响了其抗风险能力。有效脱离对税收的依赖，避免债务危机的二次发生，已成为地方政府应考虑防范的重中之重。