浅析新农保制度公共性流失及其治理

【摘要】新型农村养老保险制度是我国社会养老保险体系的重要组成部分。在新农保制度实际的推行过程中，出现了公共性流失的问题，分析其公共性流失的原因并找出相应的对策是我们研究的重点。

【关键词】新型农村养老保险制度 公共性 流失问题

新型农村养老保险制度是我国社会养老保险体系的重要组成部分，是由公共资源直接或间接投入而形成，属于一种准公共物品，公共性是其本质特征之一。公共性是公共管理的基本价值观和实践的根本，它集中体现在五个方面：责任主体的公共性、价值观的公共性、手段和过程的公共性、对象和目标的公共性、结果的公共性。本文从公共性的角度出发，分析新农保制度中公共性流失的表现和原因，并提出相应的对策。

一、新农保制度公共性的表现

新农保保障主体的公共性。新型农村养老保险制度的建立需要有政府的组织引导，其良好运行需要依靠政府的财政补贴，因此，政府是义不容辞的责任主体。

新农保价值观的公共性。新农保制度对于缩小城乡差距，实现社会公平正义有着重要意义，体现了公平这一具有公共性的价值观。

新农保保障手段和过程的公共性。政府的公共权力和财力支持是新农保制度运行的保证。在新农保中，政府承担了更多的责任，对参保农民缴费给予补贴，并全额支付基础养老金。

新农保保障对象和目标的公共性。在新农保制度中，只要农村居民按规定履行了缴费义务，那么年老时就能领取基本养老金，保证基本的生活，从而实现社会成员在老年风险发生后享有生存权的最基本的公平。

新农保保障产品的公共性。新农保保障的最终产出即最后的给付，基本养老金给付水平有统一的标准，只要农村居民按照相关规定缴纳了保费，那么在其年老时都能领取统一的基本养老金。

二、新农保制度的公共性流失的表现

保障价值观的公共性流失：财政补贴机制不尽合理，影响社会公平。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中规定，“中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%；地方政府对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元”。基于我国当前区域发展不平衡的国情，这个规定对中西部地区有一定的倾斜性，是具有合理性的，但是单纯的根据中西东地区的划分来区分中央财政补贴的安排是有失公平的，因为根据有关的统计数据，中西部地区部分省份的经济发展水平和人均收入比东部某些省份的要高，依照《指导意见》的中财政补贴机制的安排，那么有的东部省份的地方财政负担较重，这显然是与社会保障要实现社会公平的目标相背离的。

保障手段和过程的公共性流失：地方政府为快速扩面，采用“捆绑政策”。部分地区的地方政府为提高新农保的参保率，快速扩大新农保的覆盖面，制定了“捆绑政策”。虽然“捆绑政策”客观上在提高参保率和强化家庭赡养作用方面取得了一定的积极效果，但捆绑的实质却是对农民自愿参保权利的一种间接剥夺，导致了公共性的流失。“捆绑政策”不仅可能会引发家庭内部矛盾，影响家庭和睦，还可能导致新农保制度推行的成本提高，影响劳动力的自由流动。这些负面影响与国家出台新农保政策以保障农村老年居民的基本生活的初衷相违背。

保障产品的公共性流失：给付水平低，无法有效保证基本生活。由于新农保坚持低水平起步，养老金发放额度较少，难以有效保障老年人基本生活。与农村居民的人均收入相比，养老保险替代率较低，加上通货膨胀的影响，老年人的养老金在有的物价水平高的地区连基本的生活都无法满足，没有达到新农保制度建立的预期目标。

三、新农保制度公共性流失的原因

传统思想文化中存在对城乡公共资源投入不平衡的问题。传统思想对我国养老保险制度的设计也产生了很大的影响，存在着对城乡公共资源投入尤其是养老保障投入不平衡的问题，政府在财政、政策等各方面对城市养老保障方面的投入比重相对于农村地区而言更大。这主要是基于以下原因：首先，大部分农村家庭都有耕地，而且家庭成员住在一起或者距离较近，彼此之间关系紧密，所以政府的观念一直是农民可以依靠土地和家庭养老，其老年风险与城镇地区相比较小，不需要政府财政过多的投入；其次，我国在20世纪80年代采取了非均衡发展战略，这种发展战略初期优先发展那些先天条件比较好的城市地区，在社会保障方面同样如此。因此，不可避免的出现城乡之间养老保障水平差距过大，财政补贴机制缺乏公平性等公共性流失的问题。

衡量各地政府的新农保实施成效的指标设计存在缺陷。目前部分地区为了尽快提高新农保的参保率，采取“捆绑政策”。这个问题主要是衡量各地政府的新农保实施成效的指标设计存在缺陷所造成的，目前，对于各地政府在新农保制度推行方面的努力只有参保率和覆盖率这两个指标来评价，较为单一。而实际上新农保推行过程中除了参保率之外还有其他许多问题需要解决，比如有些地区缺乏具备专业知识的新农保经办人员和服务人员，有的地区信息化建设还不到位，不能进行数据联网，致使需要外出打工的农民的养老保险关系转移接续存在着困难等等，这些应该都是衡量地方政府新农保实施成效的指标。

新农保政策缺乏正式法律监督体系的支撑，立法不足，权威性不够。公共政策的执行必须有权威作保障，否则各方主体没有具体且具有强制性的行为准则，为了自身利益最大化会损害公共利益，最终将引起公共性的流失，无法实现政策目标。因此，任何一个经济活动的进行都必须依靠法律的保障，新农保也不例外。由于新农保目前只是处于试点阶段，国务院出台的《指导意见》只是对新农保工作进行指导的纲领性文件，并未从法律角度确定新农保的性质、相关主体的权利、义务以及运行的原则，更未确立新农保在中国农村社会保障体系工作中的法律地位，因此容易出现公共性流失的问题。

四、新农保制度公共性流失的治理对策

完善财政投入补贴机制，适度提高补贴标准。为了实现社会公平，中央政府对地方的新农保补贴不应简单地按东中西部地区来划分，而应采用更多量化指标，包括人均地方财政收入、地方财政收入比重与农村人口比重的比值、地方财政对新农保的年补贴数额占地方财政收入的比重等。这样可以避免东部某些发展水平较低的地区财政负担过重，以及中西部地区内部地方财政实力的差异而导致的区域内部的财政负担不均衡的问题。同时加大财政投入，各地可以根据其经济发展的实际，增加对养老金的补贴额度。

增大新农保宣传力度，逐步取消“捆绑政策”。“捆绑政策”的存在主要是由于农民的参保积极性不高。农民对新农保的参与意愿很大程度上有赖于政府的引导和宣传，农民由于自身受教育程度的局限以及传统文化的影响，对政策的认知和理解还存在着一定的困难。因此，要想取消“捆绑政策”，提高新农保的参保率，加大对新型农村社会养老保险的宣传力度是非常必要的。对于农民而言，新农保是个新鲜事物，让他们接受需要一定的时间和过程，需要提高宣传的深度和精细度，这样才能提高他们参与的热情。

提高未来养老金待遇水平，完善待遇调整机制。提高未来养老金待遇水平要从以下几方面入手：一是应重新调整基本的缴费档次，参照各地农村的年收入水平来设置，基本缴费档次应该随着经济发展水平和人民生活水平的提高适时调整；二是要增加中央和地方政府的财政补贴额度，提高补助标准；三是要对新农保的基金进行投资运营、保值增值，至少使农村居民不至于因物价上涨等因素而造成未来实际享受的待遇水平降低，在此基础上，尽可能提高养老金待遇水平。除此之外，新农保待遇应根据GDP增长率、物价水平或收入水平等指标动态的调整，使待遇水平的调整更要科学化、机制化。

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