高校内部审计转型与发展思考

随着我国高等教育的发展和高校管理体制改革的不断深入，高校对内部审计产生了更多的需求，高校内部审计开始步入转型时期，呈现出新的作用空间。内部审计是部门单位、企事业组织的“免疫系统”，其根本目的是提高组织自身“免疫力”，保证其安全、健康、可持续的发展，适应转型与发展是高校内部审计的必然选择，是现阶段推动高校内部审计转型与发展的关键。

一、高校内部审计转型与发展的必然选择

(一)建立与完善现代大学制度需要部审计的转型我国高等教育为迎接教育全球化的挑战，已明确提出“深化学校内部管理体制改革，探索建立现代学校制度”的战略，建立和完善现代大学制度已成为高等教育发展的必然趋势。当前高等教育进入跨越式发展阶段，高校工作重心是完善学校法人制度、改善学校治理。客观上要求高校提高管理效率，充分发挥组织体系中各部门的功能。内部审计在世界范围内已被提升到治理层次，成为实现组织治理的重要手段；现代大学制度建立和完善的不断成熟，客观上要求高校内部审计承担“强管理、防风险、促发展”的责任。并已成为高校约束机制中不可或缺的组成部分。

(二)高校和谐、健康、可持续发展需要内部审计的转型随着高校管理体制和运行机制的变革，事业法人属性的确立和办学规模的扩张，办学资金总量急剧增大，管理活动更加复杂，面临的压力不断增大。在教育经费紧缺的情况下，损失浪费、挤占挪用等严重影响教育经费使用效益的情况仍时有发生；教学科研经费管理不善，固定资产账实不符等违规问题依然存在；负债建设与偿债能力不足并存，财务风险形势严峻。鉴于高校受托责任空间和范围的拓展，内部管理控制需求的提升，为高校部审计提供了前所未有的发展机遇。教育部近年提出的“为防范学校经济风险服务，为提高教育资金使用效益服务，为解决教育改革和发展中出现的突出矛盾服务”的教育审计工作方针，标志着教育审计事业已经进入到一个新的发展阶段，推动高校审计由原有单一的财务审计开始向管理审计和效益审计拓展。

(三)高校内部审计自身发展需要全面转型高校管理体制改革的深入，国家审计与内部审计关系的调整，使高校内部审计更直接地服务于现代高校内部管理，承担高校组织免疫系统的角色，成为改善高校治理各相关方面赖以存在发展的极具有价值的资源。该变化要求内部审计为学校管理提供多元化的审计服务，由过去单纯强调“监督”向“监督”和“服务”并重转变，从以真实性、合规性为导向的财务审计为主，向以真实性、合规性为导向的财务审计与以内部控制和风险管理为导向管理审计并重转变。虽然目前高校内部审计进入稳步发展阶段，常规审计业务普遍开展，但发展并不平衡，管理审计、效益审计等现代审计业务还限于为数不多的综合型高校，远不能满足现代大学制度建设的需求。因此，贯彻“三服务”的教育审计方针，实践以风险为导向，控制为主线，治理为核心，发展为目标的内部审计全面转型，成为当前高校内部审计自身发展的必然选择。

二、高校内部审计转型的理念与定位

(一)高校部审转型的理念与企业转型相比，高校内部审计转型的步伐滞后很多，仍存在重监督轻服务，重结果轻过程，重查账轻管理等现象，审计结论缺乏建设性和前瞻性，就审计而审计还比较普遍。该现状反映出高校内部审计理念陈旧，须尽快更新，否则难以跟上转型步伐。理念1――审计服务。审计服务的理念符合内部审计的属性特征。“评价并改善风险管理、控制和治理程序效果，帮助组织实现其目标”是内部审计对其职能的新认识。作为组织内部的一个部门，确立审计服务的理念，并以此作为一切活动的出发点和落脚点，变单纯监督为监督与服务并重，有助于将其融入组织的发展进程中，成为实现组织目标不可缺少的重要组成部分，融洽审计与被审的关系：改变形象，减少阻力，发挥效用。理念2――建设性审计。“内部审计在促进提高单管理水平和内部控制建设方面，应该说是大有可为的”建设性审计是现代审计与传统审计的本质区别，该理念的确立，有助于高校内部审计人员跳出满足单纯查账的传统思维，结合对业务的审查泼现管理机制、体制深层次的缺陷，提出富有建设性、前瞻性和可操作性的审计建议，帮助组织优化管理，满足管理与决策的需要。理念3――审纠结合。内部审计人员不仅要善于发现问题，还要善于解决问题，这是现代内部审计理念的核心。审纠结合理念的确立，能够促使高校内部审计机构不再停留于审结了事，而将更多的精力放在推动审计成果和审计整改对完善内部控制的作用力上，使审计结果真正变为管理的自觉行动，纠正管理偏差，防范和降低控制风险，体现内部审计是组织内一个有效控制系统的价值。理念4――预防性审计。促进提高组织增值能力和效益水平是内部审计不可推卸的责任。从这个要义出发，确立预防性审计理念，有助于审计人员履行好保健医师职责，从关注结果向注重过程重在治本转变；从单纯差错纠弊向内部控制评价和风险评估转变；从事后监督向事前、事中全过程监督转变，推动学校制度管人、管事、管物局面的形成，将影响办学效益的问题控制在萌芽状态，变被动防御为积极控制：实现治标治本的统一。理念5――和谐审计。和谐校园建设是当今高校健康发展的重要基础，确立和谐审计理念，有助于内部审计机构依法、科学地开展审计业务，客观评价自身作用，实施文明审计；有助于跳出单兵作战的传统思维，形成纪委；监察、财务、审计等多个部门互动的监督局面；有劫于加强与管理部门的沟通交流，保持良好的人际关系，共同分析存在缺陷的实际和潜在影响，形成共识，实现审计目标。

(二)高校内部审计转型的定位高校内部审计的工作定位伴随受托关系的发展而调整。教育部《2003――2007年教育振兴行动计划》中已明确提出：“继续深化学校内部管理体制改革，完善学校法人制度。高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，推进依法办学，民主治校，科学决策，健全学校的领导管理体制和民主监督机制”。从政策的表述可以看出，新时期我国高校深化学校内部管理体制改革的核心是完善学校法人制度。一方面要加强管理，提高高校办学的效能；另一方面也要加强治理，促进高校办学的公平。内部审计作为高校管理控制体系的有机组成，要为学校管理服务，提高资金使用效益，防范资金风险，同时也要为学校治理服务，协助解决高校改革发展中出现的突出矛盾，促进依法办学，民主治校和科学决策，保护高校所有者和利益相关者的利益不受损害，办人民满意的大学。由此可见，审计服务是现阶段高校内部审计的工作定位。这样的工作定位决定了高校内部审计在转型阶段既要行使咨询、控制的促进性审计职能，又要行使监督、评价与鉴证的约束性审计职能。

三、高校内部审计转型与发展的环境与条件

(一)提供参政议政的空间现代内部审计一项重要的职能是“评价并改善组织的运行”。履行该项职能的前提是：审计人员熟悉组

织管理机制与体制的内部结构，了解组织管理政策，为内部审计提供介入管理活动，了解组织运行结构，参政议政的渠道是评价学校领导重视内部审计的重要指标。例如：安排审计人员参与校务公开相关事项决策咨询工作；重大经济事项操作前(投资、贷款、预算编制、财务决算、产业改制、后勤产业运行等)相关管理制度形成过程中主动听取审计部门意见等。使内部审计能够在参与管理、决策形成的过程中，行使审计咨询和评价职能，为改善组织运行质量提供服务。

(二)构建组织内部管理框架国家法律法规、组织内部管理规章是内部审计的依据，也是考核、评价组织管理质量的标准。高校内部审计转型与发展的一个突出特征就是开展管理审计和效益审计，评价学校内部控制质量和管理水平。而实现审计目标，内部管理制度框架的建立是其前提，如不具备基本制度环境，控制目标管理标准缺失，现代审计业务难以开展，即使开展也很勉强，达不到预期效果。因此，内审机构有责任提醒高校领导关注组织制度建设进程，并敦促其采取措施构建组织制度框架。

(三)建立健全内部审计工作制度教育部要求将教育经济活动全部纳入审计范围，鉴于此，高校内部审计监督面不断延伸，难度逐步加大。据调研，目前高校制定的内部审计规章制度与开展的业务正相当，但在理念、前瞻性等方面与高校内部审计发展的客观需要相对滞后，需要进一步修订和完善，为现代审计业务的开展提供制度保障。例如：将管理审计、效益审计的内容补充到原有制度中，完善领导干部经济责任审计办法，教学科研经费审计办法；制定内部控制评审、风险导向审计、后续审计、审计结果公告办法等现代审计的工作制度，明确操作程序和审计要求。

(四)推行内部审计职业化管理在对高校内部审计的种种挑战中，对内部管理的挑战尤为严峻。对高校校长和管理层来说，要为审计部门挑选合格的负责人，并对其责任履行情况进行认真考核。严格审计人员准入资格，配备与现代审计需求相适应的审计力量，改善审计队伍知识结构。提供职业后续培训的条件，鼓励开展行业交流。鼓励专项课题研究和在职提高学历，提高审计人员专业技能和综合素质。内部审计要在高校未来发展中占有一席之地，内部审计机构必须对所在环境和各方需求做充分的研究；确定科学的工作思路，制定相对长远的发展规划，确立内部审计营销理念。建立适当的竞争机制，重视培养审计人员的沟通协调能力，激发审计人员的工作潜能和创造力。

(五)重视理论引导高校内部审计作为我国内部审计的一个重要领域，长期以来未得到理论界应有的关注。内部审计专家学者们研究转型与发展大都集中在大中型企业和上市公司，其研究成果与高校内部审计发展现状差距甚远，借鉴有限。教育主管部门现有的研究还不够水准或是不够及时。当前，高校内部审计已步入转型时期，急需先进的理论、理念或实践成果作为行业发展的指导和借鉴。内部审计专家学者们和教育主管部门对此应当给予足够的关注，高校审计人员也应积极投身转型与发展的理论研究中。

四、高校内部审计转型与发展的实践

(一)开展效益审计与管理审计积极开展以提高办学效率、效益和效果为目的的管理审计和效益审计，是当前高校内部审计实现转型的一个有效渠道。现阶段高校内部审计人员应围绕学校办学目标，以增加价值为核心取向，将“三E”审计理念运用到财务收支审计、工程审计、经济责任审计以及专项审计中。例如：结合高校改革和发展过程中的重点、难点和热点，从基本建设投资，全资企业改制，经营性校产管理和后勤服务资金运作人手，开展效益审计，维护投资方利益，提高办学实力；从涉及学校内涵建设投入行为人手，对重点建设经费、科研项目经费、人才培养人才引进资金等的恰当性和有效性开展管理审计，引导资金的规范管理。

(二)开展内部控制审计与风险导向审计实现内部审计全面转型的一个重要标志是关注内部控制质量。有效的内部控制是任何组织赖以维系和发展的关键因素，也是受托人完成受托责任的基础。当前高校内部管理松散，控制措施缺位的现象比较普遍，高校健康发展潜在的风险存在。内部审计可以借助熟悉学校各类业务和管理环节的优势，选择投融资管理、招投标管理、采购管理、财务管理、设备管理、校办企业管理等业务管理活动为突破口，开展内部控制审计和风险导向审计。检查制度建立，查找制度缺陷，强化制度执行，分析风险成因和威胁，协助管理层提高防范风险的能力，更好地完成受托责任。适当时机，高校内部审计应当提出建立内部管理全面控制体系的建议，并承担检查评估内部控制质量的责任。

(三)开展后续审计与推行审计公示制度善于发现并善于解决问题，将所提建议当作本部门的服务产品向管理当局积极推销，以大大提高审计效果是现代内部审计理念的核心。开展后续审计，一方面敦促被审计单位采取措施整改到位，纠正审改脱节，屡审屡犯现象，切实改进内部管理，确保教育资金运行安全；另一方面了解被审计单位对未整改事项的认知程度，通过有效的审计协调，推动相关矛盾与问题的解决，实现由单纯监督向监督与服务并重的转变。随着高校民主建设进程的推进，有条件的高校可以尝试审计公示制度，增加审计工作的透明度。

(四)发挥部审计咨询功能审计咨询是审计服务的一项重要技术手段，在实施组织内部控制管理过程中呈不断强化的趋势。高校审计人员应当充分利用职业优势，成为学校各单位内部控制设计的顾问和提高管理、运营效率的参谋。在各类经济活动或管理过程中对学校名级理人员遇到的疑难，从专业角度绐予建设性的参考意见，从事后监督走向过程控制，帮助和指导一些经济业务、管理活动在操作的初始阶段直接进入规范的运行轨道，纠正错弊，降低和减少损失浪费，防范于未然，实现为改善学校管理服务的工作目标。