地方财政科技投入模式及其引导作用机制

内容摘要：财政科技投入是弥补市场失灵、引导企业自主创新和科技成果转化的重要政策手段，是全社会R&D经费的重要来源渠道之一。本文分析了地方政府财政科技投入的主要模式和特点，探讨了其对社会资本的引导作用机制，并提出了优化地方政府财政科技投入模式的政策建议。

关键词：地方财政 科技投入 作用机制 政策建议

地方财政科技投入模式

地方财政科技投入模式是指地方财政经费投入科技事业的具体方式，主要包括宏观层面科技经费的拨付制度和微观层面科研经费的管理方式（毕娟，2012）。改革开放以来，我国地方财政科技投入模式经历了由高度集中型到集中与分散相结合再到多元分散型的转变，财政科技投入的强度和效率不断提高，对企业研发投入以及社会资本的引导放大作用进一步增大。

（一）无偿资助

无偿资助是当前地方政府科技投入的主要方式，包括项目资助、过程资助、事后补助、以奖代补和贷款贴息等多种形式。项目资助是按照“自由申请、公平竞争、专家评审、择优支持”的原则，对由高校和科研院所承担，属于基础研究或社会公益研究，无直接经济效益的项目，财政予以无偿支持。过程资助是指对争取上市的企业分阶段给予资助，或者根据项目进展情况和取得的阶段性成果采用分期拨款方式。事后补助是指对以企业为主承担，项目经费也以企业投入为主，属中试、成果转化应用、示范、产业化和上市，预期可取得直接经济效益的项目，在项目成功后给予一次性补助。以奖代补是指对前期没有获得政府资助的重大科技成果或技术采取政府奖励的形式予以补助。贷款贴息是指企业为实施科技项目，开展技术研发、成果转化和产业化项目而使用银行贷款，政府补贴利息支出。

（二）偿还性资助

偿还性资助是指财政科技经费的有偿和可循环使用，主要包括技术研究与开发资金的有偿投入、天使投资、科技风险投资和创业投资引导等形式。逐渐提高偿还性资助所占比重是今后财政科技投入改革的方向。技术研究与开发资金的有偿投入是指企业申请使用地方政府技术研发资金，在使用周期结束后需按照技术研发有偿资金使用合同所约定的比例予以偿还。天使投资是指政府牵头或出资设立天使投资基金，为种子期和初创期科技创型项目提供急需的天使投资，具有准入门槛低、非盈利性和运作模式灵活等特点。科技风险投资是指政府出资与社会资本合作设立科技创业风险投资基金，目的是通过政府资金的杠杆放大作用，撬动更多的社会资本参与创业投资，加强对初创期和成长期科技型中小企业的融资支持。创业投资引导是指政府出资设立创业投资引导基金，以母基金的形式再投资于其他创投企业，通过阶段参股、跟进投资、融资担保、风险补助和投资保障等方式发挥引导作用，推动各类创业投资企业区域集聚和发展。

（三）政策扶持

政策扶持主要包括金融支持、政府采购和税收优惠。金融支持是指政府为了拓宽科技型中小企业融资渠道和降低融资成本，以财政补贴的形式推动金融机构开展科技信贷、科技保险和融资担保，具体形式有风险补偿、贷款奖励和保费补贴等。风险补偿是指政府出资设立科技贷款、科技担保、科技保险和创业投资等风险补偿资金，建立政府、银行、企业以及中介机构多元参与的科技担保和信贷风险补偿机制。贷款奖励是指政府设立科技贷款绩效奖励基金，鼓励和引导银行进一步加大对科技型中小企业的信贷支持力度。保费补贴是指政府设立政策性融资担保基金，对担保机构和保险公司开展的科技融资担保与保险业务予以补助，提高它们对科技型中小企业融资担保和保证保险的能力和积极性。

政府采购具有促进企业自主创新和扶持国货的政策功能。政府通过加大采购首购和订购力度，有效促进新兴产业产品研发和走向市场。税收优惠属于财政间接支持方式，目前集中体现在企业所得税、个人所得税和营业税政策方面。当前，税收支持政策还存在间接税收优惠政策范围过窄、税收政策激励机制有待完善等问题。

地方财政科技投入作用机制

不断创新财政科技投入机制，引导、示范和带动银行信贷、创业投资资金、企业研发资金及其他社会资金参与科技创新，突破自主创新和高新技术产业发展的资金瓶颈，建立政府投入为引导、企业投入为主体、金融信贷为支撑、社会资金广泛参与的科技投入体系，是地方政府推动区域科技创新和产业发展的必然选择。地方财政科技投入的引导和作用机制可分为基金引导、风险补偿、增信再担保和融资联动。

（一）基金引导机制

引导基金是由政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金，它的引导作用主要体现在：一是发挥政府资金的杠杆作用，引导民间资本、商业资本及其它社会资本参与设立创业投资子基金；二是发挥政府资金的政策导向作用，引导创业投资子基金增加对地方战略新兴产业和种子期、初创期科技型中小企业的投资。引导基金发挥作用的机制主要体现在它的运作模式上。以参股支持为例，政府出资组建母基金，母基金再以参股方式与社会资本共同发起组建子基金，并通过参与子基金运作，引导子基金投资于政府重点扶持产业的创业企业。政府资金在子基金中所占比例越低，杠大放大效应就越明显。对于融资担保来说，引导基金通过政府信用为已设立的创业投资企业提供担保，增强其对创业企业的投资能力。作为风险补偿，创业投资企业应将其股权作为反担保或作为质押提供给政府引导基金。这种方式不直接或占用很少政府资金，能更好地提高政府创业投资引导基金的放大效应，但通常适用于信用体系健全的国家和地区。

（二）风险补偿机制

银行贷款和风险投资是科技创新和成果转化重要的资金来源，但科技信贷业务本身所具有的高风险、低收益特性，阻碍了商业银行及其中介机构对科技型中小企业的融资支持。因此，建立政府、银行、企业以及担保和保险等中介机构多元参与的风险分担与补偿机制，使有限的财政资金撬动更多的社会资本投入。目前，政府风险补偿的主要模式有“担保基金+科技贷款”和“风险补偿+科技贷款”。

“担保基金+科技贷款”是指政府单独或与金融机构、社会团体共同出资，设立政策性融资担保基金，委托专业担保机构进行市场化运作。政府财政根据担保业务发展情况，每年按一定比例适当增资，并会同有关部门确定贷款损失的年度代偿最高限额，对限额以内、担保基金自身无法承担的代偿损失，由同级财政部门审核后弥补。担保基金与合作银行开展业务的方式有见保即贷（按优质客户管理办法确定的优质企业）、见贷即保（担保公司委托授权银行对担保企业进行评审）以及贴保贷一条龙服务。

“风险补偿+科技贷款”有三种运作模式。一是政府设立科技信贷风险补偿资金，支持银行按一定放大比例发放免抵押、免担保的科技信用贷款，并对贷款损失按预先确定的风险补偿比例和最高补偿限额予以补偿。二是根据当年新增科技贷款总量，政府给予商业银行一定比例风险补偿奖励资金。三是引入保险公司开办科技型中小企业履约保险，由风险补偿资金给付投保费用，商业银行发放履约保险贷款。

此外，为引导和鼓励创业投资企业加大对初创期科技型中小企业的投资，政府设立创业投资风险补偿专项资金，对创业投资企业项目投资损失给予一定补偿。

（三）增信再担保机制

再担保具有信用增级、风险分散和运行监管等功能。根据发达国家经验，再担保机构主要由政府出资组建，实行“会员制”，政府、担保机构、银行通过认购保证金方式成为会员，并使用一定的风险补偿基金，定期为再担保机构补充资本。政府通过再担保体系建设，可以有效发挥政府产业政策导向和社会资金引导带动作用，提高信用担保机构的融资担保能力。

政府资金支持科技型中小企业在债券市场直接融资的一个有效模式就是区域集优直接债务融资。在“区域集优”模式框架下，中债公司为中小企业债务融资工具发行提供信用增进服务，地方政府设立中小企业直接债务融资发展基金作为融资保障和风险缓失措施。当债券出现违约时，中债公司对投资人承担偿付义务，政府设立的发展基金再向中债公司提供一定的风险补偿。由于有了政府资金支持，中债公司就可以降低发行企业的遴选标准，支持更多中小企业在债券市场直接融资，从而放大了财政资金撬动社会资金的杠杆效应。

（四）融资联动机制

政银担合作。根据政府信用参与、民间资本运作、开发性金融管理的原则，政府相关部门加强融资性担保行业管理和业务指导，并通过财政资金给予增信支持。优质民营担保公司组成担保集合，统一评审、统一推荐，风险共担。商业银行对项目入口、评审发放、本息回收实施全流程管理，并通过“三级审查、三级违约分担”实施有效风险控制。“三级审查”是指首先由融资性担保公司独立开发客户，并将推荐客户报送担保集合初审，再由担保集合民主评议会（由政府部门、平台公司、担保公司组成）评议通过，最后报商业银行审批。“三级违约分担”是指对发生的贷款损失，首先扣收主推荐担保公司保证金，再扣收加入担保集合担保公司的风险补偿金，最后扣收政府缴存的风险准备金。投保贷联动。按照先投后贷、先贷后投、股权+债权的模式，担保机构（或保险公司）为中小企业获取银行贷款提供信用增进，创投机构提供股权投资和上市辅导服务。商业银行、创投机构和担保公司三方共同对中小企业的贷款申请进行筛选和调查，确定投资款与贷款的比例，并约定在特定时间特定条件下对企业成长的收益分享机制。在投保贷联动中，中小企业以应收账款、知识产权或未上市企业股权等作为质押，不仅能获得银行贷款支持，而且会得到创投机构“融资+融智”的综合。

优化地方财政科技投入建议

R&D活动具有公共品性、外溢性和高风险性，财政科技投入能够有效弥补市场失灵，强化社会和企业从事R&D活动的动机，通过减弱风险或将风险外部化来增加激励，改变R&D执行者的成本-收益函数（曲昭仲，2005）。此外，财政科技投入对社会资本具有强烈的政策引导和示范作用，可以带动全社会科技投入水平显著增加。政府要建立财政科技投入适度超前的稳定增长机制，确保市、区两级财政科技经费投入不低于财政经常性收入增长幅度。要创新财政科技投入方式，提高偿还性资助、风险补偿、贷款贴息、后补助以及股权融资等方式的比重，从单一经费拨款向事前资助、事中跟投、事后补偿、政府奖励等多种方式转变。除此之外，地方政府还应重点做好以下工作：

加强政策统筹协调。建立财政、科技、计划等部门科技资金配置的统筹协调机制，明确各部门职责分工和投入重点，实现从分散投入到聚焦本地区重大、重点科技成果转化和产业化项目的转变。建立由政府相关部门组成的科技金融专项工作机制，协调解决科技金融工作中的重大问题。突出财政科技投入重点。加大对以企业为主体的产学研联合研发、产业链上下游共同研发等研发创新模式的资助力度，加强对科技成果转化、科技创新基地、科技创新平台和产业技术创新联盟等的支持。统筹协调R&D投入和非R&D投入、政策支持与资金支持的关系。建立财政科技投入引导放大机制。发挥政府资金增信和补偿作用，以政府信用撬动商业信用，通过设立各类政策性基金撬动更多社会资本参与科技创新。改变政府资金投入方式，变直接投入为引导投入，通过阶段参股、融资担保、风险补偿等形式提高政府资金放大增倍效应。建立科技融资风险补偿机制。加大对企业技术研发、成果转化和产业化所使用银行贷款的贴息支持，对金融机构开展科技信贷、科技担保和科技保险给予风险补偿和专项奖励，推动建立政府、银行、企业以及创投、担保、保险等多元化参与的科技融资风险共担机制。建立税收政策激励机制。创新税收激励方式，加大对科技成果转化和产业化的支持力度。加强各个税种之间的内在协调，建立覆盖科技创新全过程、有机统一的税收政策体系。建立税收政策与财政金融政策的统筹协调机制，发挥政策协同效应，引导企业自主创新和科技成果转化。

参考文献：

1.毕娟.北京市财政科技投入管理模式演变及创新思考.财会月刊，2012（1）

2.曲昭仲，孙泽生.地方财政科技投入模式选择分析.经济问题，2005（5）