城市群――城镇化战略的桥头堡

摘要：三十年的改革开放，我国城镇化发展迅猛而卓有成效，城镇化水平已超过50%。普遍认为，我国已经进入加速城镇化阶段。在当前的国内外背景下，城镇化更被认为是我国向内需型结构转化的重要战略引擎，因而引起了国内外学界、政府部门的广泛关注。然而，未来的城镇化战略实施的重点区域应该在哪里？必须针对这个问题，进行科学考察和严谨推理，才能做到有的放矢，制定出行之有效、针对性强的政策措施。

关键词：城市群 城镇化战略

基金：国家自然科学基金（41001094）

一、 发展城市群的战略意义

（一）城市群/巨型城市区域是世界城市体系中增长最快的城市地域类型

根据联合国报告，1970-2011年期间，世界城市人口翻了一番，从13亿增加到36亿。其中发展中国家的城市人口则增长了将近4倍，从7亿增加到27亿。这些城市人口主要增长在哪种规模的城市？

1970-2011年期间，人口增长最快的城市类型是50万以下的城市，全世界新增10亿人；其中发展中国家约9亿人进入50万以下的城市类型。其次，100-500万的大城市吸引了全世界5.3亿新增城市人口，其中发展中国家占了4.5亿。表现最为突出的城市地域类型则是1000万人口以上的超大城市的迅速发展。1970年，超巨城市只有3900万人，即只有纽约和东京两个。2011年，全世界拥有1000万人以上的城市23个，吸纳全世界3.6亿城市人口，其中发展中国家2.6亿。从占世界城市人口的比重来看，千万人口的超巨城市的比重增加最为明显，1970-2011年增加7个百分点。而除100-500万人口的大城市增加3.3个百分点之外，其他规模的城市地域类型占比都在缩减。发达国家同样符合这样的规律，千万人口超巨城市增加5个百分点，100-500万人口的大城市增加3.2个百分点。在发展中国家，超巨城市增加9.5个百分点，而100-500万人口的大城市增加3.6个百分点。联合国针对2025年城市人口的分布预测显示，千万人口以上的超巨城市（占比增加3.7%）和100-500万人口大城市（占比增加3%）仍然是未来15年城市人口聚集的主要城市地域类型。

（二）城市群/巨型城市区域是全球生产的重要节点

巨型城市集群并不占据世界最多的人口，面积更加之小，但它们却是世界上经济、政治活动最为密集的地域，拥有着不可估量的经济和政治影响力。城市群是经济增长的主要发生地，比如在美国，40%的就业集中在1.5%的土地上；在泰国，37.1%GDP都集中在仅占全国总面积1.5%的曼谷区域，相应区域的工业增加值比重更高达76.8%。这些区域因而分外引人瞩目。城市群已经成为参与经济全球化的主要空间单元，在世界政治舞台上担当着特殊的角色，它的中心城市担当着门户城市（Gateway City）的作用，是各种“流”的汇集地、连接区域和世界的节点、经济体系的控制中心，也往往是世界城市或全球城市。

（三）城市群/巨型城市区域是区域乃至国家的经济命脉

这些重要的巨型城市区域不仅人口规模庞大，空间范围广阔（多数大于传统都市区的范围），而且在国内外政治、经济、文化舞台上担当着重要的角色（McGee， 1999； 胡序威等，2000；姚士谋等，2001）。

（四）城市群/巨型城市区域内部资源环境矛盾异常突出，可持续发展挑战巨大

对于巨型城市区域本身而言，它是一个蕴含着多元文化的复杂系统，区域内部社会问题突出；区域的超大规模集聚使得其内部资源约束、环境问题异常严重（Yeung，1997，2002；Douglass，2000；陆大道，2005）；这类型区域经济外向型的特征，又使得这个区域在多变的全球经济氛围下变得异常敏感和脆弱，2009年金融危机，遭遇最严重创伤的正是这些地方。因此，巨型城市区域的经济、社会发展以及资源环境的可持续发展是地方政府、区域乃至国家共同面临的重大挑战。而世界经济的加速整合，以及大区域范围内的快速城市化过程，使得多数专家已经承认，在这些巨型城市区域内，传统的城市规划理念和政策战略已经无法适用（Soja， 2000； Simmonds and Hack， 2000；Scott et al.， 2001）。

本文集中讨论在国内被称为“城市群”的巨型城市区域在我国城镇化发展过程中的战略意义。

二、城市群的重要特征

“城市群”英文笼统的被称为urban agglomeration（城市集聚体），或称之为Mega-urban region（巨型城市区域），强调其全球特征而被称为Global City-region（全球城市区域）。不管这些巨型城市区域的称谓如何，其实质内涵却是一致的，即，这种几近一体化的城市地域类型是目前人类活动在空间上最大范围的连续集聚体，也是经济、政治、社会、文化生活中最耀眼的明星地域。

城市群有以下重要特点：

（一）巨大而连续的地理范围

巨型城市区域的特征首先是“巨大”。这一说法尤其是相对于从城市向周边蔓延的Metropolitan area（都市区）而言的。在空间上，巨型城市区域的范围超越了都市区，范围一般是距离中心城市方圆150公里。在目前的交通通讯技术条件下，这是人类生产生活连续性扩散的最大空间范围。通常情况下，巨型城市区域巨大的“体态”同时伴随着超高密度的发展和对当地资源、环境最大限度的占用，形成了对区域规划、管理理念和措施的极大挑战。

“巨型”无疑是这一地域类型最为引人瞩目的特点，巨型城市区域所特有的耀眼夺目的经济、政治、文化表现是缘于其巨大的体量。因而，许多地方政府争相成为巨型城市区域的一员，更有一些本身并不具备巨型城市区域形成条件的区域人为地划定“都市圈”，被学术界称为“圈都市”现象。这种违反客观规律的行为，无疑会导致过早开发进而造成资源浪费等问题。

（二）连续的城市地域

巨型城市区域内部均表现为“urban”，即城市性。也就是说，在这个大型区域内，除了城市及其周边地区，也即都市区，呈现出“城市性”的特征之外，都市区的“更远乡村地区”，也趋向于“城市性”，使得整个大区域内部空间上呈现连续的“城市性”特征，使巨型城市区域明显区别于传统的“都市区”或者规划管理需要所设立的“区域”。也区别于“城市群”（City Cluster）概念。城市群常常被理解为 “a cluster of cities” （一群城市），而没有强调都市区的农村地域的非农转化。这导致城市群概念与传统的“区域”概念并无区别，从而使得概念本身的重要意义大打折扣。 同时，概念上的误读也是“圈都市”现象的重要原因。

在目前的交通通信技术条件下，由于高密度的人口和较低的经济发展水平，处于工业化初期的发展中国家的工业化无需像十九世纪初的发达国家一样向着城市集聚，而可以在农村进行。这种革命性的转变使得工业的区位选择脱离了城市的限制，可以选址在农村地区，但大多数工业仍然选择距离城市较近的郊区进行，以便接近道路、通讯、供水供电等各种市政基础设施。而在巨型城市区域内部，更远乡村地区参与非农转化过程这一特征，不仅仅是中心城市对周边乡村地域扩散作用的体现，更是区域整体区位优势以及中心城市的向心力给整个区域带来的吸引力，从而吸引不仅来自大城市本身的投资、产业扩散，更主要的是接纳了大量外商、外地（包括外省）直接投资，在这里直接设厂生产。所以，从这个意义上来讲，这些农村地区与它们所属的都市区中心市的互动关系，并不像想象中的那么密切。比如，东莞与佛山的关系，不及东莞与香港的关系等等。

当然，正如学者们所指出的，都市区原农村地区所呈现出的“城市性”，更主要的反映在这些地域进行非农活动，实现了快速的非农转化。在这一过程中，往往是农业、非农业活动共存。同时，这些地域的部分或全部居民参与非农活动，他们的管理体制、生活方式等方面存在“半城半乡”的特点，故而被称为“半城市化地区”（郑艳婷等，2003年）。这使得巨型城市区域内部构成非常特殊，面临的规划管理问题也纷繁复杂。所以，这一区域类型非常值得关注和研究。

另外，值得注意的是，周边农村参与非农化发展这一特征，在我国被冠以“农村工业化”或者“农村城市化”之名，并认为地方的积极性起到了关键作用，农村工业化/城市化曾一度时期在全国范围内加以推广。然而，无视重要的宏观背景、区位优势以及发展条件等因素的情况下倡导地方动力，在一些不具备发展条件的地区会导致投资建设失败，还会与有条件区域争抢投资而导致的总体效益下降。正如周一星早在1991年指出的，农村工业化/农村城市化，主要发生在少数发达地区，也即巨型城市区域范围内，而其它区域的农村工业化/农村城市化实际上是都市区扩展模式的发展。所以，农（乡）村工业化/农村城市化在我国并非普遍存在，也不应到处推广。农村工业化的发生与其说是地方动力的结果，不如说是当地区位条件（即邻近主要大城市）、营商氛围、生产条件等共同作用的结果。

（三）区域性

虽然这一地域类型内部的性质已然几乎全部都是“城市性”了，但是因其内部地域上的不连续性、以及分散化发展的状况，所以无法称其为城市，而只能叫它做“区域”。但是，此区域并非传统意义上为了经济政策制定以及管理需求而人为地设立的区域。它是客观形成的，区域内部存在城市地域所特有的同质性，同时与区域外部存在着显著的差异。

经济活动向着大区域集聚的态势，是经济活动跨国界全球分散分布的需求，也被认为是世界范围内参与全球化过程的经济体的空间重组的普遍性趋势。“区域化”被认为是全球化的另一个侧面。通过区域性集聚，企业可以增强竞争力，抵御全球化带来的各种不确定的风险。所以，交通通讯信息技术的应用不仅没有使得地理空间的作用削弱，反而使“区域”成为一个最重要的实体以参与经济活动，并便于集聚大量全球性的控制。不同于传统意义上的“区域”，这一新的区域在经济、政治上更少受制于国家行政干预。

三、城市群的形成机理决定其仍将是未来城镇化的主力地域

八十年代以来，巨型城市区域在全世界范围内迅猛发展，我国的城市群更是因其“世界工厂”的特殊地位在空间上呈现“分散的区域性连续集聚”典型特征，被认为是经济全球化以及信息化力量作用的结果。尽管近几年在大的国际环境下，我国城市群内部出口导向型工业受到外需萎缩的影响，但城市群的形成机理仍将发挥作用，因而，城市群仍将是未来城镇化的主力地域类型。城市群的具体形成机理如下：

（一）交通通讯技术的进步使得城市群在世界范围内迅猛发展

现代交通通讯技术使人类的生产生活可以在更大的范围内进行扩散。无线电话、小汽车、电子邮件、网络视频会议、网上银行、网络购物等方式的使用大大解放了地理距离对人类经济活动的限制，以至于某种程度上讲，“地理”已经变得不再重要。当然，从全球范围来看，交通通讯技术使生产链的全球性扩散成为可能，生产指令可以无障碍地在全球范围传达，形成了新国际劳动分工（New International Division of Labor）格局。

从区域范围来看，交通通讯技术的进步扩大了人类对空间的使用范围。具体来讲，从都市区扩展到了更大范围的巨型城市区域，实现了巨型城市区域扩展为“三小时魔术圈”，即在此范围内，从中心城市到任何内部区域驱车往返时间为三小时。这被认为是人们心理上普遍可以接受的驾车出行范围，这也是巨型城市区域目前扩展范围为150公里的原因之所在。

另外，正如麦吉所言，交通通讯技术的进步和应用，也使分散的城市化模式成为可能。正是摩托车等低成本交通工具的使用，使得农村和城市之间的联系更加畅通。一方面，农民参与非农劳动不需要必须居住在城市。另一方面，工业活动不一定必须发生在城市。只要靠近主要城市，能够方便获取必须的服务即可，如进出港口、物流服务、法律、保险、金融等方面的咨询业务等。这是我国巨型城市区域呈现分散型发展的一个重要原因，也是以区域为基础的城市化（region-based urbanization）发生的一个重要的技术条件。

所以，交通通讯信息技术的应用不仅没有使得地理空间的作用削弱，反而使“区域”成为一个最重要的实体以参与经济活动，并便于集聚大量全球性的控制。

（二）世界范围的集聚趋势使得城市群快速增长

经济全球化背景下，经济活动超越国界在全球分散分布的同时，主要生产、生活活动向着世界主要的城市区域集聚。集聚的原因，除了传统意义上能够使得企业共同享受优良的基础设施条件、方便建立前后向的联系、便于接近地方劳动力市场之外，世界各地这一波新的集聚趋势还有助于企业应对复杂的全球性市场动态和不确定性，降低交易成本；另外，不管是制造业还是服务业企业，都需要向主要节点集聚，方便与其合作者进行面对面的交流，以便在复杂多变的商业关系中，对潜在的合作者进行判断，建立互信关系。因而，正是经济全球化的开放性和竞争性使得集聚成为必需，使得巨型城市区域成为这一集聚过程中最为引人注目的形式。

（三）跨国管理控制功能集聚的中心性决定主要城市周围

从微观方面来说，高端的管理控制功能趋向于向着世界主要的节点中心集聚，比如跨国公司总部的功能和高端的生产业。由于全球性生产活动的分散进行，以及全球性时代经济活动的高度复杂性，这些控制功能有着旺盛的需求，因而需要极大的扩张。

四、结束语

世界城市化近四十年的经验表明，城市群是增长最快、最具活力的城市地域类型，在国内外政治、经济、文化舞台上发挥着至关重要的作用。我国三十年改革开放，孕育了世人瞩目的三大成熟的巨型城市区域，充当着“世界工厂”的重要角色，带动着我国整体经济高速发展。然而，金融危机后外需持续低迷的情况下，三大城市群的经济持续发展受到质疑。城市群是否仍将是未来城镇化的主力，成为大家讨论的热点问题。

面对目前全球性的游戏规则和日益激烈的国际竞争环境，经济活动需要地理上集聚分布以增强整体竞争力。而我国日益通达的交通通讯技术为达成这一集聚愿望提供了可能。所以，巨型城市区域仍将、也必然越来越成为我们经济生活的主导。目前，我国正在向内需型经济增长模式转变，“中部崛起”、“东北老工业基地振兴”等旨在平衡区域发展的区域协调发展战略也正在逐步实施过程中，产业转移的步伐正在日益加快。中西部地区将有望在未来培育多个有竞争力的城市群。耐心地培育主要核心城市，引导周边农村工业化水平高的区域进行合理、有效的集聚，进而循序渐进的形成巨型城市区域，建立自身的区域化品牌，通过集聚效应降低成本、增强国际、国内竞争力。城市群内部的“半城市化地区”因其不完全的城市化而应给予特别关注，存在如当地非农就业人口的不完全转化、农业用地非农转化过程中权益分配的不合理等。城市群范围内的“半城市化地区”将是未来城镇化战略实施过程中需要重点投资建设、合理规划管理的地域类型。