检察环节开展羁押必要性审查工作的运行现状与改革建议

摘 要：修改后刑事诉讼法（下称“修改后刑诉法”）与《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（下称“刑事诉讼规则”）构建了我国新的羁押必要性审查机制，但在检察机关内部职能的设置上存在着分歧，根据笔者所在单位半年左右的试点运行结果，笔者认为应当构建以监所部门为主导的羁押必要性审查机制，并规范审查的程序运行模式，细化审查的内容，建立体现司法规律的运行机制，以期真正实现羁押必要性审查的目的。

关键词：羁押必要性审查；运行机制；归口办理

修改后刑诉法第93条确立了我国的羁押必要性审查制度，将羁押必要性审查引入我国刑事诉讼过程，这体现了我国刑事诉讼活动中尊重和保障人权的原则。修改后刑诉法第93条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。” 最高人民检察院刑事诉讼规则中的第616条至第621条，对修改后刑诉法的羁押必要性审查制度在检察机关的职能方面进行了细化，从内部职能分工、审查启动方式、审查内容、审查方式等方面进行了详细规定。但这项制度毕竟刚刚实行，在检察机关内部职能的划分、程序运行模式、审查内容等方面还存在一定分歧，需要在实践中进一步探索积累，并在理论上不断深入研究。本文拟从笔者所在单位羁押必要性审查试点情况为模板，从机制的审查主体、审查依据、流程规范、时间节点等方面进行探讨，为检察环节羁押必要性审查审查机制的成熟提出一点建议。

一、检察环节羁押必要性审查相关法律的梳理

检察环节羁押必要性审查职权的来源主要源自修改后刑诉法和刑事诉讼规则。从明确授权与分责的角度来看，主要有以下法律法规对检察环节的羁押必要性审查做了规定：修改后的刑事诉讼法第93条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”第95条规定：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、监护人或者辩护人有权申请变更强制措施。人民法院、人民检察院和公安机关收到申请后，应当在三日内作出决定；不同意变更强制措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。”刑事诉讼规则第616条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。人民检察院发现或者根据犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或者辩护人的申请，经审查认为不需要继续羁押的，应当建议有关机关予以释放或者变更强制措施。” 第621条：“人民检察院向有关办案机关提出对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或者变更强制措施的建议的，应当要求有关办案机关在十日以内将处理情况通知本院。有关办案机关没有采纳人民检察院建议的，应当要求其说明理由和依据。对人民检察院办理的案件，经审查认为不需要继续羁押犯罪嫌疑人的，应当建议办案部门予以释放或者变更强制措施。具体程序按照前款规定办理。”而刑事诉讼规则第617条至620条从检察环节羁押必要性审查的启动、审查职责分工、审查内容、审查方式及审查效力等方面对该项制度进行了规定。

修改后刑诉法只对检察机关羁押必要性审查的职能进行了笼统的规定，而试行的刑事诉讼规则则是在几种分歧较大的方案中折中出台，对审查主体、审查依据等方面的困惑并未真正予以解决，这也使得司法实践者在执法中存在困惑，导致在具体的实践中常常带着种种疑问执法。笔者将在下面将运行中的几个问题一一道来。

二、检察环节羁押必要性审查运行存在的问题

（一）羁押必要性的审查主体问题

关于羁押必要性审查主体应当归属于检察院内部的哪个部门，实务中的观点分歧是最大的。刑诉法修改后，一些专家教授认为，规定羁押必要性制度的审查主体应当具有客观中立的立场、能够在侦查直至诉到法院的全程中进行跟踪、本身的职责范围就是保障在押人员的合法权利等条件的部门。在此基调下，专家与实务部门多数观点认为检察院监所部门具有明显的优势，构建以监所部门为主导的羁押必要性审查制度，使监所部门从单纯的看护型监督变成全方位的审查型监督具有明显的合理性。还有一些观点认为，从对案情、侦查进展、变化的把握上看，侦监部门优于监所部门，在职能上，侦监部门对于延长羁押期限的审查与羁押必要性审查密切关联，在操作上也较为便利。而且，侦监部门对公安机关的制约比较大，有利于保障侦查监督工作的刚性特点，因此侦监部门承担羁押必要性审查工作理所当然。还有一些观点认为，可以由侦监、公诉、监所三部门在不同诉讼阶段各司其职，分别承担各诉讼阶段的审查任务。

（二）羁押必要性审查依据问题

关于羁押必要性审查的法律依据及范围，现在存在大羁押必要性审查与小羁押必要性审查的分歧。前者认为修改后刑诉法第93条、第95条均可以纳入检察机关羁押必要性审查的范围，其中第93条规定的是检察机关对案件不在本单位办理阶段案件，没有直接决定权的羁押必要性审查，第95条规定的是检察机关对在本单位办理阶段，对是否变更强制措施有直接决定权的案件的羁押必要性审查。但在提起程序上，又分为两种意见，一种意见认为两者均可依申请或职权提起，另一种意见认为按照法条的字面意见第93条需依职权启动，第95条属依申请启动。而小羁押必要性审查则认为羁押必要性审查的授权应当仅仅来自于修改后刑诉法的第93条，属检察机关专有，第95条属公检法三家均有的权利，属于变更强制措施的范围。

（三）羁押必要性审查的审查流程、方式问题

羁押必要性的审查涉及检察机关内部部门、外部机关众多，一个决定的做出往往要改变几个部门之前做出的决定，笔者细细算来，涉及的部门可能有检察机关内部的自侦部门（反贪局、反渎职侵权局）、侦查监督部门、公诉部门，公安机关的派出所、案审中心、法制办，法院的刑庭等，所以沟通协调机制必须完善。同时羁押必要性审查部门对一个案件的审查需要采取客观中立的态度，还要听取犯罪嫌疑人、被害人等当事人的意见，采取何种方式能在这么短的时间，这么多部门的利益纠葛中得出一个公平、公正的结论是值得仔细探讨的问题。

（四）羁押必要性审查的审查期限问题

关于羁押必要性审查的时间节点除了第95条有三天的硬性规定外，第93条没有对检察机关作要求，这可能处于案件不在检察机关，需要协调沟通的时间难以精确，同时依职权启动的案件无法规定时间，但对于依申请启动的案件来说，但这可能造成办案时间的拖延，激化案件的矛盾。

三、对检察环节羁押必要性审查运行的改革性建议

（一）建立由监所检察部门为主导的羁押必要性归口审查机制

刑诉法赋予了检察机关羁押必要性审查权，但检察机关内部关于职权的分配存在很大的分歧，是归口于一部门集中审查，还是分阶段分部门审查，两种形式各有利弊。试行的刑事诉讼规则采用了后者，但在司法实践中也并未完全放弃前一种形式，许多地区采用了试点的归口管理模式，以期为将来刑事诉讼规则的修改提供经验做法。经过这一阶段的试行，笔者觉得羁押必要性案件归口监所部门统一审查具有以下几大优点：

一是归口监所部门统一审查体现了独立客观原则。羁押必要性审查涉及到侦查监督、公诉和监所三个部门，在三个部门中，羁押必要性审查的案件本身就是对侦查监督部门作出批捕的案件进行审查，其自己对逮捕后的案件进行审查属于既当运动员，又当裁判员的行为，对否定自己的决定主动性有所欠缺。而公诉部门从办案便利的角度考虑一个羁押的犯罪嫌疑人比一个取保候审的犯罪嫌疑人更能保证诉讼的顺利进行，积极性也不高。只有监所部门具有相对中立性，由于监所部门不承担诉讼职能，对变更强制措施没有利害冲突，同时在减少看守所羁押量的同时，监所安全也得到更好的保障，因此能够客观公正地进行羁押必要性审查。

其次，羁押必要性审查的监督属性决定其应当有直接作出决定以外的部门来进行审查。羁押必要性审查的主导部门应当与和案件有利害关系的部门分离，同时公诉部门主要承担的是诉讼职能，侦查监督虽然属于诉讼监督职能，但是其已承担了批捕的职责，不宜再对自己以前所作的决定进行评判。监所部门本身具有监督对司法部门犯罪嫌疑人、被告人的羁押超期等违法情况的职权，将羁押正当性作为其一项新的职能来行使，具有职能上的正当性。

再次，对犯罪嫌疑人情况的把握决定监所部门归口审查节约司法成本。一个案件历经刑拘、逮捕、、审判几个阶段，在检察机关部门只有监所部门对犯罪嫌疑人、被告人的情况全程跟踪。侦查监督部门审查案件的期限上的限制，公诉部门指控犯罪的天职决定这两个部门对案件的掌控往往有所侧重。监所部门正好可以弥补这一缺陷，通过收集来自各方的影响羁押变更的信息，适时发出变更羁押的建议维护被告人的权利。

2013年3月份，笔者所在的区县院向市院申请对该区的羁押必要性审查工作统一归口监所部门办理并获批复。自4月份以来该院共办理羁押必要性审查案件78件，其中依职权启动37件，依申请启动41件，经审查建议变更强制措施并采纳的24人。羁押必要性审查的案件数量，建议释放人员的数量都有了很大幅度的提高，相比较于没有试行归口管理的区县院来说，数量上升尤为明显。

（二）检察机关内部应启用大羁押必要性审查的概念

刑事诉讼规则虽然单独规定了改变强制措施的条文，但在第621条有“对人民检察院办理的案件，经审查认为不需要继续羁押犯罪嫌疑人的，应当建议办案部门予以释放或者变更强制措施。具体程序按照前款规定办理。”的规定，这使得对检察机关内部归口羁押必要性审查后向办案部门之间建议变更强制措施成为可能。就检察机关内部来说，修改后刑诉法第93、第95条均可成为羁押必要性审查职权的来源，对检察机关以外的机关通过建议书的形式提出建议，而对于检察机关内部的部门，归口审查部门以建议函的形式向案件办理部门提出建议，同时，这两种案件均可依职权或依申请启动。修改后刑诉法第93条成为检察机关羁押必要性审查职权的来源并无异议，就第95条来说，归口审查部门对办案部门办理案件的羁押必要性进行审查体现了内部监督，其与对公安机关、法院的外部监督意义并无不同，只是在形式上有所区别，这样可以更好的实现权力的内部制约。

（三）规范案件审查流程，建立以书面审查为主，必要时召开听证会为形式的审查方式

羁押必要性的审查应当从内部规定的制定、审查部门与内部部门、外部机关的协调机制的建立等方面着手。内部规定的制定必须从审查部门的权限，内部部门关于案件来源，案件材料的衔接等方面进行规定。至于外部的协调机制，则应当通过会议纪要的方式，通关各个部门的职能部门进行衔接，防止案件的多头管理或相互推诿。

羁押必要性审查决定的做出一定要审查，特别是决定建议对犯罪嫌疑人变更强制措施时，这个决定关系到公安机关、侦查监督部门、公诉部门等多个单位或部门的利益，同时在有被害人的案件中，被害人诉求也应当得到充分考量。在进行审查时，应当向各个阶段的案件办理机关或部门调取书证，以书面审查为主，也应当对犯罪嫌疑人、被害人等当事人提供的书证予以审查，根据这些材料得出是否建议变更强制措施的决定。

必要时应当就羁押必要性审查案件召开听证会，听取案件各方的意见，听证会应当由羁押必要性审查部门主持，提出申请的一方与办案部门、被害人一方可以发表自己的见解，并提供支持己方观点的证据，审查部门可将听证会的情况作为重要依据。我院在办理一起犯罪嫌疑人郑某羁押必要性审查案件时，鉴于犯罪嫌疑人诈骗数额巨大，可能判处三年以上有期徒刑，

为增强羁押必要性审查的司法属性，体现办案的严肃性和公正性，监所检察部门决定对该案召开听证会，充分听取有关各方的意见，以便依法妥处。在监所检察部门负责人的主持下，公安机关侦查人员，本院侦查监督部门、公诉部门案件承办人，看守所监管民警，本案被害人和郑某的辩护律师到场，就郑某有无继续羁押的必要，发表了各自的意见。经过听证，各方一致认为郑某认罪悔罪态度较好，并悉数退赃，另家有老人确需照顾，不羁押不致发生社会危险性，故可不再继续羁押。由于听证目的明确，程序公开透明，各方参与人充分发表意见，使与羁押必要性审查的相关情况更为清晰明了，为依法作出审查意见奠定了坚实基础。后我院监所检察科通过对郑某羁押必要性的全面深入审查后，根据刑事诉讼法第93条和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第621条之规定，经报请分管检察长审批，于2013年4月2日依法向本院公诉科制发了对郑某变更强制措施的书面建议，同日公诉科采纳了该建议，对郑某变更强制措施为取保候审。

（四）羁押期间应当明确化，审查的效率性是公平性的一部分

笔者认为，现在法律、规定对羁押必要性审查的时间期限规定太过笼统，虽然在客观上存在种种原因，但如果出现拖延推诿的情况，难免使设置这个制度的苦心付之东流。对于案件不在检察机关办理阶段的案件，应当区分案件在公安机关侦查阶段还是法院审理阶段，对于依职权启动的案件，设置时限较长的期限来办理，在侦查阶段案件尚处在侦查阶段的案件案情相对复杂，可以规定20天的审查时间，而处在审判阶段的案件由于案情已经相对明了，可以设置15天的审查期限。如果案件时依申请启动的，则应当一律设置10天的审查时间。