试论社会管理创新中检察预防的作用

【摘要】近年来，加强和创新社会管理摆上了党和国家的重要议事日程，加强和创新社会管理的背景主要是社会结构发生变化，阶层群体冲突增加；社会状态更加活跃，开放性、流动性增加；社会诉求不断提升，维权意识更加强烈；转型社会价值真空，社会失范引发风险；在此背景下，社会各界在对社会管理及其创新的内涵进行科学认识的基础上，对各个领域的社会管理和创新问题进行了理论和实践的探讨。检察预防工作作为检察工作一项崭新的业务，参与社会管理创新，为社会管理创新服务具有十分重要的意义和作用。一是为党委政府进行社会管理提供决策依据；二是促进社会管理制度的创新与发展；三是化解社会矛盾隐患，促进社会和谐。鉴于检察机关在社会管理创新中的重要作用，重点研究了创新检察预防工作的思路和措施：第一，坚持检察预防工作的职能定位；第二，促进检察预防工作的创新发展；第三，开拓检察预防工作的工作领域；第四，构建检察预防工作的基本框架；第五，促成检察预防工作的法制保障。

2004年9月党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2007年党的十七大报告又提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这样，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也就成为当前社会各界共同关注并实践发展的一项工作。在2009年底的全国政法工作电视电话会议上，同志提出要深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，体现了在新的形势下对政法工作规律性的认识，也紧紧抓住了政法工作维护社会和谐稳定的关键。2011年2月19日，总书记在中央举办的省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上作的重要讲话深入分析了社会管理领域存在的突出问题及其原因，明确提出了当前和今后一个时期加强和创新社会管理的指导思想、根本目的、基本任务、重点工作。2011年5月30日，总书记主持召开政治局会议，研究加强和创新社会管理问题。会议从巩固党的执政地位，维护国家长治久安，确保人民安居乐业，继续抓住和用好我国发展重要战略机遇期、推动党和国家事业发展、实现全面建设小康社会宏伟目标的角度阐明了加强和创新社会管理的重大战略意义。这充分说明加强和创新社会管理已经摆上了党和国家的重大议事日程，引起了党和国家领导人的高度重视。

那么，什么是社会管理？什么是社会管理创新？为什么要加强和创新社会管理？在加强和创新社会管理中检察预防工作应当发挥什么作用？如何创新检察预防工作来发挥这些作用？这些都是检察预防工作人员应当思考、研究并转化为检察预防实践创新的重要内容。

一、社会管理及其创新的内涵

从社会学的角度来说，广义的社会可以分为三个既相互关联又彼此独立的领域，即：政治领域，包括国家、政府或政府组织；经济领域，包括市场或企业组织；社会领域，包括社会组织。对应于社会的三大领域，学术界又称之为社会三大部门，即社会第一部门，主要指政府；社会第二部门，主要指市场；社会第三部门，也就是狭义的社会领域，西方又称公民社会。

从政府、市场和社会三大部门之间的关系来看，社会第一部门有政府的行政管理，社会第二部门有市场的工商管理；而社会第三部门即公民社会就有相应的社会管理。伴随我国经济体制和政治体制改革的逐渐深入，我国是先有政府的行政管理，再有市场的工商管理，继行政管理和工商管理之后兴起了越来越受到政府和学界重视的社会管理。

简单地说，社会管理就是对政府领域的行政管理和市场领域的工商管理“不管”和“管不到”的公民社会领域的管理。如果给社会管理下一个定义，我们认为，社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。广义上的社会管理则是多元主体以多样化形式进行的上述活动以及这些活动的过程。

社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，构建新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。社会管理创新既是活动，也是活动的过程，是以社会管理存在为前提的，其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益。

二、加强和创新社会管理的时代背景

之所以把加强和创新社会管理提升到如此高的位置，是与当前我国经济社会发展的现状及明显增多的社会问题有关。当前社会问题的增多是一个我们无法否认的事实。为何会如此？有人说这是部分党员干部不作为、甚至乱作为所导致的。固然，部分党员干部在加强社会管理方面确实存在很多问题，甚至有些问题还是比较严重的。但是因此就把社会问题丛生的缘由全部归结于这部分党员干部则是片面的。其实，一个社会在某个阶段出现这样或那样的社会问题是不以人的意志为转移的，是社会发展与社会治理不同步导致的一种客观存在。总书记在专题班上说“我国社会管理领域存在的问题，是社会发展水平和阶段性特征的集中体现”，讲的就是这层意思。那么，目前中国社会呈现出了哪些“阶段性特征”，而这些“阶段性特征”又将会引发什么样的社会管理问题呢？

1.社会结构发生变化，阶层群体冲突增加。

传统中国社会的社会阶层结构是相当单一的，就是“两个阶级一个阶层”，工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。在计划经济的背景下，他们之间的利益是高度趋同的，不仅没有根本性的冲突，甚至直接的冲突都几乎没有。但是，改革开放后随着经济、社会、文化的发展，中国社会新的社会阶层和利益群体纷纷出现，新的社会阶层与传统社会阶层之间以及新的社会阶层内部之间，由于利益获取模式的不同往往会发生各种冲突与纠纷，这些冲突与纠纷极易引发社会问题。比如之前发生的农民工因讨薪而自焚跳楼、土地拆迁中的暴力争端等等社会性事件，背后其实都是因为阶层利益的冲突。

而且，伴随着阶层分化，社会管理结构也发生了变化。过去社会中的每一个人基本上都要属于一个“单位”，干部在机关、教师在学校、工人在工厂、农民在生产队。按单位管理，政府好管也省事。但现在社会上出现越来越多的自由人，不再是“单位人”。对于这些人，仅仅依靠以前单位管理的模式是想管也管不住了，就算把他们吸纳为临时工，临时工也没有必要也没有动力像“正式工”那样本分听话了。

2.社会状态更加活跃，开放性、流动性增加。

目前我国有超过2亿的流动人口，在中国的东西部地区之间、城市与农村之间流动。这种流动对社会管理提出很大挑战。传统的户籍管理是一个萝卜一个坑，萝卜就在坑里边，而人口流动，西边的萝卜跑到了东边，导致东边的一个坑里可能有几个乃至十几个萝卜。相应的社会福利保障、公平正义诉求以及由此而引发的社会治理等等一系列问题就产生了。比如，农民工建设和发展了城市，但却很难在城市中定居下来，只能像候鸟似的飞来飞去。如何使原城市人口认同流入的流动人口，保障流动人口在流入地的各项社会福利，让流动人口不至于因心态失衡引发行为失控，已经成为了城市化发展不能回避的紧迫问题。

人口流动好歹还能看得见，而信息的传播与扩散是看不见摸不着的。信息开放与信息封闭状态下的社会管理方式是截然不同的，难度更是天壤之别。在信息不畅通的情况下，可以大事化小，小事化了，先捂住再慢慢应对。可是互联网让信息迅即甚至呈几何级数传播，往往“网下刚冒烟，网上已燃烧”。本来一个小事情根本就不是什么问题，信息一传播到网上，马上情绪激愤。加之，互联网还有强大的组织功能，它可以把全世界各地看似一点联系也没有的人，在不知不觉间组织在一起形成集体行动。

更进一步看，在信息化环境中，人的社会交往已经不仅仅是实体的交往，不仅仅是面对面的交往，而变成了网络的交往与沟通。一个人足不出户并不意味着孤立无为，闭门也能造车，网上也可以开店。现在社会上的一些宅男宅女很可能是社会中交往关系最复杂、最广泛的群体之一，据说目前中国网民已经超过4亿人。虚拟社会不同于现实社会，但它又与现实社会有着千丝万缕的联系，虚拟社会的所作所为都有着强烈的现实指向。提高对虚拟社会的管理水平，既是社会管理创新的崭新要求，又是社会管理创新的紧迫任务。

3.社会诉求不断提升，维权意识更加强烈。

这些年来，中国经济社会发展速度很快，跨越了温饱，实现了小康。但是，在老百姓吃饱穿暖的同时，对政府的意见也不断增多，群众与干部间的矛盾也越来越凸显出来。这主要是因为社会诉求在提高，群众愿望在升级。而社会诉求主要表现为一种利益诉求，它是指社会成员或社会群体表达利益愿望，维护利益权利，反抗利益侵害的行为，它是调适人与人、人与社会之间关系的沟通机制，是构建和谐社会的重要基础。善待困难群体利益诉求表达，为其建立合理平等的利益诉求表达机制，实现利益诉求表达渠道的通畅，已成为加强社会管理，维护社会稳定，构建和谐社会的当务之急。然而，当前形势下，党员干部在发展经济、实现群众经济小康方面成就巨大，但在加强科学管理、加强教育与疏导满足群众利益与需求方面还是不够用心，在满足群众精神需求方面更是准备不足，进而导致在社会管理的方式方法上失当，无法跟上社会前进的步伐。伴随改革发展进入“深水区”，社会矛盾多头纠缠，对于怨气、闷气、苦气、不平之气，现实情况却总是“理想很丰满，现实很骨感”。许多党员干部依然无法转变思维，迷恋堵禁，在社会沟通疏导上匮乏创新，导致社会小矛盾集中成大矛盾，甚至转变为恶性矛盾。殊不知，邓小平同志在诸多社会力量各自利益的碰撞中，从国家层面顺应国家、民族和社会群体的正面或反面的“历史愿望”和“历史诉求”，作出改革开放的历史选择，、大逃港、大堵禁带来了大开放，直接促成改革开放决策。堵禁的结果，刺激好奇、刺激叛逆、口中传道、暗中流通，于是愈禁愈烈，一如火上加油，造就了另一种声势。可见重兵把守、政治边防、强力弹压，并非万能之策。

不够用心，准备不足，群众就会聚集起来向你要、同你闹。尤其是随着社会公众权利意识不断增强，过去不是问题的问题今天成了大问题，过去理所当然的事情今天却越来越无法理直气壮了。邓小平晚年的时候说过一句话：我们过去总认为发展慢了不行，现在看来，发展起来之后，发展快了问题更多、更棘手、更复杂。如今，我们在十余年后重温这句话，确确实实地感受到了什么是伟人的高瞻远瞩。

4.转型社会价值真空，社会失范引发风险。

经济社会发展可以突变，社会价值观的培育却不能一蹴而就。自1949年新中国成立以来，人们的价值观体系一直在发生着较为显著的变化。但是，人们对主流价值观体系的认同感却并不相同。新中国成立之初，人们对崭新的社会主义价值观体系是认同的，但是经过十年，许多有识之士对一穷二白的社会主义价值观产生了质疑，继而在改革开放以后，经济的飞速发展使广大人民群众走向了富裕之路。此时，西方资本主义价值观的侵入、原有社会主义价值观体系的改变、中国古典价值观的复活，多种价值观体系在社会上并存，使得既有价值观已经失去了共识，新的中国特色社会主义价值观却又没有真正形成。而一个社会只有存在共同的价值观才可能产生一致的行动。当出现价值观混乱和真空的时候，一切行为都将自以为是，都将无所顾忌，都将不可预期。有权的“官二代”和有钱的“富二代”信奉赢者通吃，自鸣得意而视法如无法；弱势群体则绝望无助，看不到过上好生活的希望便铤而走险非理性杀人。就是那些自诩为只是“打打酱油”的群体，在其貌似超然的背后何尝不是一种无奈与愤懑，这使得他们往往是“无直接利益冲突”的肥沃土壤。当一切都不再相信、一切都不敢相信、一切都不能相信的时候，谣言就会主宰社会，恐慌就会降临社会、动荡就会席卷社会。比如，因日本核辐射而引发的国内“盐慌”，其背后并不仅仅是经济投机，更多的是社会性的焦虑与迷茫。

没有社会的稳定，就不可能有经济政治的繁荣发展。面对这些新的社会管理问题和管理要求，我们用惯常的、会用的、曾经很管用的、数十年延续下来的一些社会管理模式与管理方法已经越来越不适应、越来越力不从心了。如何在新的发展背景下，有效地协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定，这就使社会管理创新成为了国家和社会必须坚持从理论和实践上进行研究、探索和发展的重要课题。

三、检察预防工作在加强和创新社会管理中的作用

当前，社会管理创新始终要求加强法治建设，唯有以法治理念为指导，以法制体系、法治程序和规范为支撑，加强和创新社会管理才能真正实现最佳的政治、经济和社会效益。而检察机关参与社会管理创新，一方面可以为社会管理提供强有力的司法保障，大力推动创新制度的执行和落实；另一方面，社会管理创新也同步推动了检察机关执法理念的转变和执法方式的改革，二者相辅相成、互为促进。检察预防工作作为检察工作的一项崭新业务，其参与社会管理创新的范围和空间是最大的。笔者认为检察预防工作参与社会管理创新，为社会管理创新服务有以下几方面的意义和作用。

1.为党委政府进行社会管理提供决策依据。

正确的决策来源于正确的认识，正确的认识来源于真实的、全面的、大量的、系统的信息。决策者掌握的信息量越大、越全面、越真实，就越接近于反映客观事物的规律性，因而也就越能做出科学的决策。党委政府社会建设、社会管理的决策正确与否，是否实事求是，是否具有前瞻性是与其掌握的信息是否丰富、准确密切相关的。检察机关拥有职务犯罪信息资源优势，有责任为党委政府解决职务犯罪腐败突出问题提供真实可靠、全面详细的信息参考。因此，检察机关要站在全局的高度去综合、分析、研究职务犯罪问题，通过对职务犯罪个案及类案的分析和对社会热点、难点等敏感问题的预防调查，包括当前新开展的年度预防报告，对职务犯罪形势、特点、未来发展，定期统计分析。发现导致职务犯罪发生的体制、机制、制度和管理监督等方面产生的原因，把握职务犯罪的变化趋势和发案规律，向有关领导机关和管理部门、单位提出改进建议和预防对策，同时为地方党委、政府进行社会管理提供重要的决策依据。

2.促进社会管理制度的创新与发展。

社会管理中存在的问题，往往与国家工作人员的贪污贿赂行为和“渎职、侵权”行为有着较为密切的关系，通过检察预防工作，不断发现社会管理中在制度、机制、体制等方面存在的突出问题，通过年度预防报告、检察建议等各种形式对一个单位、一个行业乃至党委政府提出切实可行的对策建议，促进单位、行业和党委政府不断改进在社会管理中制度、机制、体制等方面存在的问题，不断促进社会管理制度的创新与发展。

3.化解社会矛盾隐患，促进社会和谐。

矛盾纠纷是现阶段我国政治体制、经济体制改革所出现的阵痛，是少数人民群众的利益与国家利益、社会公共利益或多数群众利益不相适应所产生的矛盾，还有许多群众利益受到不公正对待产生的矛盾。一般而言，社会矛盾的产生有如下几种情况：一是政策制定不科学、不合理；二是国家职能部门没有很好地履行职能，使人民群众的利益受到损失，从而产生社会矛盾；三是少数国家工作人员的、渎职侵权等行为，与利益集团相勾结，严重侵害人民群众的根本利益而产生社会矛盾。现代社会中，政策制定不科学、不合理的情况已经很少出现，即使出现也很快就会得到纠正。而贪赃枉法、、往往会使好的政策变形，老百姓的利益受损，从而引发大量的社会矛盾纠纷。腐败与矛盾是一个共生体，有腐败的地方必定有矛盾，有矛盾的地方也往往深藏腐败。特别是近年来，接连发生的、案件不断上升，已经成为社会矛盾最突出的表现，而许多大规模和的背后，往往都隐藏着职务犯罪行为。因此可以说，腐败问题是社会矛盾激化的催化剂。一是国家工作人员的腐败侵害了人民群众特别是弱势群体的基本利益，直接导致人民群众产生强烈的不满情绪，激发群众和基层政府对立，影响基层政府正常开展工作。二是腐败发生在处理人民群众各种矛盾纠纷中，无法实现公平公正，不仅无法化解矛盾，反而会使矛盾激化。三是腐败成风会严重破坏社会生产力发展，造成社会分配不公，成为产生各种社会矛盾和纠纷的隐患。所以检察机关积极开展预防职务犯罪活动有效避免贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的发生，对有效避免社会矛盾发生，促进社会和谐稳定有着十分重要的作用。

四、创新检察预防工作的

思路与措施

鉴于检察机关在社会管理创新中的重要作用，因此有必要在理论和实践上加强和创新检察预防工作，使检察预防工作成为检察工作的一个新的增长点。检察预防工作起步晚，在许多工作环节上还比较薄弱，在职能发挥上也不是十分充分，在法律政策规定上又比较含糊笼统，造成目前检察预防工作存有重视程度不够、立法滞后、措施不完善、打防脱节、摆花架子等问题。在当前党和国家加强和创新社会管理的形势下，检察预防工作也必须在理论和实践上进行加强和创新，需要不断发展完善。笔者认为，要加强和创新检察预防工作应采取以下思路和措施。

1.坚持检察预防工作的职能定位。

第一是在整个国家的惩防腐败体系中的定位，根据党中央确立的“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与”的惩治和预防腐败领导体制和工作机制。检察机关在惩防体系中的定位应当是，依法查办一定范围的腐败犯罪并履行与检察职能相关的预防职责的职能部门。①第二是自身检察预防工作的职能定位，对于这一点，原最高人民检察院检察长贾春旺提出预防工作要坚持“三个围绕”。首先要围绕“法律监督”的职能去做；其次要围绕“犯罪”来开展，也就是对检察机关管辖的职务犯罪开展预防；再次就是紧紧围绕“职务”做文章，针对某一行业和领域职务的特点，研究犯罪易发和多发的可能性和防范对策。综合上述两种情况，检察长在全国检察机关第三次职务犯罪预防工作会议上提出，检察预防工作必须坚持党委统一领导，在推进惩治和预防腐败体系建设中发挥检察机关惩治和预防职务犯罪的职能作用；必须围绕中心、服务大局，始终把检察机关预防职务犯罪工作置于党和国家工作大局中开展；必须坚持立足检察职能，紧密结合执法办案开展预防职务犯罪工作；必须统筹兼顾、协调配合，增强预防职务犯罪工作的合力和整体效果。这些都为检察预防工作的职能定位作出了纲领性的表述。综上所述，笔者认为检察机关开展职务犯罪预防工作应当坚持以下职能定位：必须坚持在党委的统一领导下开展职务犯罪预防工作；必须坚持把检察预防工作纳入到惩治和预防腐败体系的整体框架中；必须坚持围绕中心、服务大局，始终把检察预防工作置于党和国家工作大局中开展；必须坚持结合自身执法办案的检察职能开展职务犯罪预防工作；必须坚持检察机关法律监督的本质属性发展职务犯罪预防工作；必须坚持与有关部门的协调配合，发挥检察机关在预防腐败工作中的优势作用。

2.促进检察预防工作的创新发展。

创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。检察预防工作要有所发展，必须坚持创新发展的工作思路。自2000年8月，高检院成立职务犯罪预防厅，同年11月，召开了全国检察机关预防职务犯罪工作会议，12月高检院制定下发了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》开始，检察预防工作便步入了一个全新的发展阶段。全国各级检察机关不断创新发展检察预防工作，使这项工作无论是从形式内容还是实践效果上都有了长足的发展，形成了预防调查、案件剖析、检察建议、警示教育、行贿犯罪档案查询、预防咨询、职务犯罪案件线索处置等规范、专业的检察预防工作模式，并在创新发展侦防一体化、重大工程项目同步预防等检察预防工作的专业、规范模式。但是，当前检察机关预防职务犯罪工作面临的难题主要是：可能发生职务犯罪的行业、领域、单位、岗位和环节分布不均，范围相对广泛，发案绝对数相对较大；可能发生的职务犯罪和潜在的犯罪因素情况复杂，类型相对较多，新手段、新花招增多；国家工作人员发生职务犯罪后负面影响较大；基层院中心任务较重，预防资源相对紧缺；预防机构人员不到位，干警素质参差不齐，难以适应预防工作开展；社会公众对预防工作接纳和认可需要过程，预防宣传亟待加强。总之客观实践决定着检察机关预防职务犯罪工作在现有基础上，必须加以创新与完善。

要促进检察预防工作的创新发展，一是要创新发展在党委统一领导下的，检察机关充分发挥职能作用的，社会各相关部门共同参与的社会化大预防工作机制与格局。这主要是从充分发挥党的核心领导作用及相关部门的主动参与作用的角度出发来讲的，因为在反腐败预防职务犯罪上，检察机关不能扛大旗，不能搞单打一，不能起主导作用，所以检察机关要创新发展检察预防工作，只能通过借助于党的核心领导作用和相关部门的主动参与作用。所以我们要不断创新发挥这两个作用的工作方法。

二是要创新发展与重点、热点行业部门联系配合的系统预防网络机制。2001年3月13日，最高人民检察院发文要求全国各级检察机关在金融证券等八个行业和领域（金融证券、国企、海关、税务、建筑、司法、工商、医药）开展系统预防工作，根据高检院的要求，各地积极与八个系统行业加强联系，开展了一系列的系统预防工作，发挥了较为显著的预防工作成效。后来，高检院预防厅制定下发了《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》后，形成了预防调查、检察建议等新的预防职务犯罪工作模式。当前，我们应当认真总结在重点、热点行业部门开展系统预防工作的经验教训，并与当前开展的预防调查、检察建议等预防工作模式相结合，使重点、热点行业部门形成与检察机关相结合的系统预防网络。

三是要创新发展“侦防一体化”的工作机制。检察机关开展预防职务犯罪工作的优势就是具有对职务犯罪的侦查职能。但是，在实践中往往产生侦查和预防“两张皮”的现象，在预防工作中不能有效发挥侦查职务犯罪所带来的资源优势。虽然各地在“侦防一体化”工作机制建设上做了许多有益的探索，如深圳盐田的预侦一体化模式、菏泽牡丹侦防一体化模式、北京西城侦防一体化模式等等。②但是并没有形成统一规范的推广模式，所以，我们应当在实践中不断研究探索和创新发展“侦防一体化”的工作机制，使检察机关侦查职务犯罪的资源优势在职务犯罪预防工作中充分体现出来。

四是要创新发展重大工程项目同步预防工作机制。重点工程项目投资巨大，关系民生，因而受到人民群众的广泛关注。而另一方面，不可否认的客观事实是：工程建设领域各类职务犯罪日益高发，已成为腐败的重灾区，不少惠民工程甚至因腐败的因素而成了害民工程，导致国家投资损失巨大，党的形象损害严重。因此，开展重大工程项目同步预防是检察机关服务工作大局的一项重要举措。但是，从一定角度上来看，检察机关对重大工程开展同步预防工作是“业务新、经验少、依据弱、难度大、阻力强、风险高、成绩小”。③应当说，工程建设领域又是职务犯罪的多发易发领域，开展重大工程项目同步预防具有十分重要的现实意义。工程项目同步预防要在规划审批环节、土地出让环节、拆迁改造环节、招标投标环节、资金管理环节、物资采购环节、质量安全管理环节等职务犯罪易发的环节入手，通过设计规范、公平、公正、公开的运作程序进行有效的监督，深入推进工程建设领域的社会管理创新。

3.开拓检察预防工作的工作领域。

随着检察预防工作方法的不断完善，检察预防工作的工作领域也在不断地拓展。但是，由于受人员较少、观念传统的影响，检察预防工作的工作领域还存在许多的薄弱环节。比如，对贪污贿赂犯罪预防抓得紧，而对渎职侵权犯罪预防则比较薄弱；对行政执法机关职务犯罪预防抓得紧，对司法机关职务犯罪预防比较薄弱；对公权力一方职务犯罪预防抓得紧，对相对的影响公权力正常行使一方的职务犯罪预防比较薄弱；对教育、制度预防抓得紧，对形成监督制约机制的预防比较薄弱；对普通干部的职务犯罪预防抓得紧，对“一把手”的职务犯罪预防比较薄弱；对国家机关、企事业单位和国家工作人员职务犯罪预防抓得紧，对加强全民职务犯罪预防宣教、调动全社会形成职务犯罪预防环境氛围方面比较薄弱。要真正发挥检察预防工作在社会管理创新中的建设性作用，就必须不断开拓检察预防工作的工作领域，消除其工作薄弱环节。要开阔视野，站在当前改革、发展、稳定的大视野下思考引发社会矛盾的源头性问题，积极探索，大胆实践，通过创新预防方法、开拓预防工作领域，不断促进社会管理创新，化解社会矛盾。

4.构建检察预防工作的基本框架。

经过十余年的发展，以《人民检察院职务犯罪预防规则》为标准，构建了检察机关职务犯罪预防工作的基本框架。但是，目前检察机关预防职务犯罪工作的基本框架与党和国家的惩治和预防腐败体系基本框架相比尚有许多不完善的地方，与促进社会管理创新的职能要求相比还有许多不到位的方面。所以要充分利用检察机关的法律监督职能，以融入党和国家的惩治和预防腐败体系为参照，以促进社会管理创新为出发点，以《人民检察院职务犯罪预防规则》为基础，构建检察机关预防职务犯罪工作的基本框架。

一是构建和完善预防职务犯罪组织体系。目前许多地方都成立了由当地党委副书记任组长的预防职务犯罪领导小组，但是领导小组大多只具有形式意义，且组成人员较为繁杂，难以组织召开组成人员会议研究部署预防职务犯罪工作。要构建完善的组织体系，应当对领导小组的组成人员加以精简，固定由党委副书记任组长，纪检委书记、政法委书记、一名政府副职、检察长任副组长，组织、人事、财政、审计部门负责人为成员。固定每半年召开一次领导小组会议，研究部署预防职务犯罪工作，遇有特殊情况也可随时召开领导小组会议，协调工作中遇到的问题。重大问题提交党委常委会研究决定，领导小组办公室设在检察院，办公室主任由分管职务犯罪预防工作的副检察长担任。

二是构建和完善预防职务犯罪宣传教育体系。应当营造大教育的格局。在充分发挥检察机关预防职务犯罪警示教育法制课和参观警示教育基地的基础上，一方面创新完善廉政谈话教育、法规制度教育、干部培训教育等多种警示教育模式，另一方面要将教育的形式和内容固定化，成为相关单位部门每年度的固定内容。并且，采取多种形式宣传预防职务犯罪的内容，在全社会营造预防职务犯罪的有利氛围。

三是构建和完善预防职务犯罪制度体系。检察机关应当成立预防职务犯罪专家咨询委员会，对各单位部门的规章制度进行审查并在预防职务犯罪方面提出咨询意见，对重要决策、重大工程项目提出预防职务犯罪的咨询意见。对检察机关专家咨询委员会的咨询意见，各相关单位部门非经一定程序否认外应当予以执行。

四是构建和完善预防职务犯罪监督体系。首先是制度监督，通过专家咨询委员会对各单位部门的相关规章制度进行审查，从制度体系上监督各单位部门的预防职务犯罪工作情况。其次是完善预防职务犯罪预警机制，制定科学合理的项目参数进行综合分析，对达到预警临界指数的单位或单位负责人提出预警建议。最后是完善重点环节和重要部位的权力运行监督，在完善重大工程项目同步预防工作机制的基础上，创新探索人事权、司法权、大额资金拨付、关系民生专项资金的预防工作机制。

5.省略