银行资本新政未竟局

6月6日，国务院总理主持召开国务院常务会议，确定《商业银行资本管理办法（试行）》（下称“《资本办法》”）将于2013年1月1日开始实施，两天之后，银监会公布《资本办法》全文。

与之前的《征求意见稿》相比，新版本适当放松了监管指标，其中包括扩大了合格资本的范围，调整了部分风险资产权重，安排了更为充裕的过渡期等。

新规仍将系统重要性和其他银行资本充足率要求维持在11.5％和10.5％，但提高次级债等资本工具损失吸收能力，允许超额贷款损失准备计入资本，并对已发行不合格资本工具给予10年过渡期。

“这是监管层和银行充分沟通妥协的结果。”一位国有大行“巴III”办公室内部人士如此评价。另一位不愿具名的股份制银行负责人也表示，新版本更符合中国银行业的现实，毕竟我们是一个发展中的新兴经济体，不必完全照搬国际监管规则。

此前，资本新政施行时间曾一推再推，由于新规将压缩银行利润、提升资本需求，业内争议颇大，银监会数易其稿，仅2011年下半年以来，就组织四轮定量影响测算，并多次征询银行意见。

进入2012年以来，由于宏观经济形势走弱，原定于2012年7月1日实施的资本新规再次推迟。但2013年1月1日是第三版巴塞尔协议施行最终日期，同时，中国也有可能在明年迎来国际同业的监管评估，监管部门已“退无可退”。

在业界人士看来，几经修改的资本新规仍有诸多未竟之处。

“更确切地说，这是一个中国式的巴2.5版”，一位接近决策的研究机构人士表示，“巴Ⅲ的精髓是引入宏观审慎监管，但国内新的《资本办法》更注重微观监管，于宏观审慎处着墨不多。”

与此同时，下调小微企业贷款权重等举措被业界人士认为有混淆资本监管与宏观政策之嫌。此外，资本新规实施还面临着更为现实的问题，目前多数银行达标合规仍存在障碍。

多位接受《财经》记者采访的业界人士仍认为，《资本办法》的推出对于提升国内银行风险管理水平和改变经营模式意义重大。

“不能指望资本新规解决所有的问题，就像考驾照，有驾照不代表不会发生交通事故，但安全的几率会上升。”北京正信嘉华管理顾问有限公司风险管理条线部门总经理袁先智说。

宏观审慎短板

此次《资本办法》倾向于微观监管，宏观审慎方面的规定尚待细化。

2008年金融危机之后，巴塞尔委员会提出了第三版巴塞尔协议（“巴塞尔III”），巴塞尔III最重要的内容是引入宏观审慎的概念，以解决金融机构的顺周期性和关联传染性。

具体到监管措施，银监会要求银行在经济高速增长时计提逆周期超额资本，同时，为防止关联传染性，需要对系统重要性银行进行识别和分类监管。

银监会在《资本办法》中规定了逆周期超额资本0-2.5％的要求，但对于其计提和运用的规则语焉不详，采取了“另行规定”的方式。

“这种处理与银监会缺少跨周期的判断能力有关。”上述接近决策的研究机构人士表示，“进行逆周期监管的前提是准确地判断周期，这需要对GDP、信贷增速等指标做通盘考虑，对于监管机构来说，宏观经济分析并非强项。”

宏观审慎的缺失涉及到了金融监管协调问题，有关方面需要在逆周期宏观审慎管理框架下加强合作。

银监会也意识到了这个问题，在6月8日举行的新闻通气会上，银监会国际部主任范文仲表示，未来要加强与宏观经济部门的协调，在制定相关标准的时候要多加沟通。

这种协调和沟通也将有助于对系统重要性银行的识别和监管，目前我国尚未公布系统重要性银行的划分标准，就已知信息来看，目前仍存在方法上的差异。比如银监会采用“分组法”，央行则倾向“连续法”。

2011年底，银监会借鉴国际标准，拟通过“规模、关联度、不可替代性、复杂性”四个指标衡量国内系统重要性银行，并为每个指标设定了25％的权重，还就此在商业银行内部征询意见。

银监会将根据上述指标对银行分组，分在第一组的银行将被作为系统重要性银行追加1％的附加资本。

与之相对应的是，央行行长周小川在2010年底时提议划分标准采用系数法则，即先选取一个临界银行，将资产规模在临界银行之后的银行与之相比，得到一个系数，然后以此计算该银行的资本充足率。

上述接近决策的研究机构人士称，与系数法相比，分组法的方法偏于粗放，差异化监管不足，有可能引发银行做大规模的冲动，从而导致逆向激励。该人士分析，如果按照分组法，商业银行会意识到不管规模做多大，附加资本要求只是1％，会更倾向于扩张，而连续法则将按银行的规模增长按比例计提资本，更具监管的有效性。

让步宏观调控

除了逆周期资本监管和系统重要性银行规定还待完善外，下调小微企业的信用风险权重等举措被资深业界人士认为有混淆资本监管与宏观政策之嫌。

《资本办法》将小微企业的信用风险权重由100％下调至75％，标准普尔金融机构评级董事廖强对《财经》记者表示，中小企业信贷风险普遍较高，为鼓励支持小微企业信贷而人为降低贷款风险权重，如果银行在后续定价过程中做不到风险准确定价，那么实质是让银行补贴中小企业。

廖强指出，国际上对于小微企业的支持多是采取财政直接补贴的方式，而非通过银行来进行交叉补贴。

上述接近决策的研究机构人士建议，更好的办法是在第一支柱上维持100％的权重不变，而在第二支柱上对小微企业风险权重作出附加规定。

新资本协议的三大支柱，即最低资本要求、监管部门的监督检查和市场约束，其中最低资本要求是新资本协议的重点，该部分涉及与信用风险、市场风险以及操作风险有关的最低总资本要求的计算问题。另外，监管部门也可对银行提出基于第二支柱的资本要求。

更为宏观地看，资本监管还存在和货币政策的协调问题，国务院参事夏斌曾对《财经》记者表示，银监会资本新规带有逆周期监管含义，而央行的差别动态存款准备金也包含逆周期因素，二者叠加往往会使紧缩的效果加剧。

最高决策层已经注意到了这个问题，国务院常务会议就要求加强监管政策与产业政策、财政政策、货币政策的配合协调。

事实上，监管政策不仅需要与宏观政策相配合，也要避免沦为宏观调控的手段，廖强认为，不应把资本规则作为实现国家宏观经济调控的手段。

从过往宏观调控的经验看，银行监管的松紧始终与宏观经济形势紧密相关，在经济增速下行之际，监管尺度往往会适当放松，在2009年4万亿刺激政策出台之时，业界对监管机构“督促”银行放贷的情况曾多有微词。

进入2012年以来，国内经济增速下滑与海外危机叠加，决策层对于资本新规的出台更加谨慎，出于宏观经济考虑，曾将原本定于2012年7月1日实施的资本新规再次推迟，而在此前，资本新规的施行时间已经推迟了半年。

达标合规难题

为提高监管资本要求的风险敏感度、促进银行风险管理水平的提高，银监会允许银行采用高级方法计量风险加权资产，但前提是需要通过评估，在基本达标合规后才可实施。

《资本办法》要求银行对信用风险、市场风险和操作风险计提资本，关于上述风险资产的计量，有高级和低级计量法可供银行选择。资本计量高级方法包括信用风险内部评级法、市场风险内部模型法和操作风险高级计量法。

一位接近银监会的知情人士透露，银监会已对五大行和招商银行实施高级方法开展合规评估，并将于2012年底前完成对上述六家银行的审批工作。