论政策网络理论视角下的医疗改革

【摘要】医疗改革和公众的切身利益息息相关，一直是社会关注的焦点，本文运用政策网络理论对医疗改革中的三个政策主体(政府、医院、患者)之间的利益关系进行分析发现，在医疗改革中由于政府减少对医疗事业的投入以及忽略患者这个政策主体的利益，从而导致了医疗改革政策在执行过程中产生了一系列问题。因此本文提出了相应的几点建议，以促进医疗改革政策的顺利执行。

【关键词】医疗改革；政策网络；政策主体

一、政策网络理论的内涵

政策网络理论是将网络理论引入政治学和公共政策学而形成的一种分析概念和框架，主要用以分析政策过程中主体之问的互动关系及其对政策执行过程的影响。该理论认为政策网络联系之中的利益和权力这两个因素最终起决定作用，利益是政策网络中各方行动的动因，权力是促进目标达成的最有力手段。因此不管是通过利益诉求还是资源相互依赖而联系在一起的组织、团体，其最根本的考虑就是自身的生存和利益目标的达成。

二、医疗改革中存在的问题

党的十一届三种全会后，我国对医疗进行了改革。改革包括：医疗卫生机构所有制结构的改革，医疗卫生管理体制的改革，医疗卫生机构补偿机制方面的改革，医疗保障制度的改革。但是由于种种原因，我国医疗改革中还是存在以下几个主要问题：

1　医疗社会化程度较低，相当多的公众靠自费就医。目前虽然我国已建立了城镇职工医疗保障体系，但是覆盖面太小。

2　医疗经费不足。由于政府对医疗事业投入不足，造成医疗经费的不足，这使得人们必须自己承担医疗费用，但是我国城镇居民的收入不高，农村^口的收入就更加低了，难以承担昂贵的医疗费用。

3　公立医疗机构追逐市场利益，公益性质淡化。目前我国公立医疗机构占有的资源占绝对主导地位，但是运行机制却出现了巨大变化：主要依靠患者的就诊费用维持其运行和发展。

4　医疗卫生资源分配严重不合理。目前，全国超过的80％的医疗资源集中在大城市，而只有不到20％医疗资源被分配在农村。

5　政府对医疗市场监管不力。由于缺少政府的有效监督，我国的药品和医疗器械生产流通秩序混乱，价值过高。

三、医疗改革问题的政策网络分析

在医疗制度改革的过程中，政府、医院、患者在追求各自利益和目标的过程中形成了政策网络。根据政策网络的原理，医疗改革中这三个政策主体在追求自身利益的行为影响和决定医疗改革政策的走向，所以理解医疗改革中各种问题产生的根源，就需要对医疗改革中的这三个政策主体的利益进行分析。

1、政府

医疗改革对政府而言是―个减轻负担的过程，医疗改革的目的就是让国家减少对医院的投入，减轻国家财政负担。医疗改革后，通过把市场机制引入到医疗行业，从而减少政府对医疗行业的投入。

2、医院

在医疗改革中，医院自身利益的获取方式发生了根本性的转变：从医疗改革前的只管医疗，而不管费用，转变到改革后的大部分费用都是自行解决。在这种情况下，很多医院不得不采取一些措施以增加收入，维持自身运转。主要通过两条途径来增收：一是医生通过对病人开大处方，多开些价格昂贵的药，多用高新仪器检查以增加收益。二是来自医院和药商间的药品回扣，一种药物往往会以高出其出厂价的几倍乃至几十倍的价格被卖给患者，医院从中获取暴利。

3、患者

在医疗改革中，由于政府对医院的投入急剧减少，使得医院需要靠不断的创收以维持其自身正常的运转，导致这个沉重的负担落在了患者头上，使得患者成为最大的利益受损方。从而出现了看病难看病贵，有病不敢去看病的怪象。

通过对医疗改革政策网络中的政府、医院、患者的利益分析可以看出：医疗改革中各个政策主体的利益分配是不公平的，正是忽视了患者这个政策主体的利益，从而导致了医疗改革中出现了一系列问题，最终导致医疗改革的不成功。

四、基于政策网络理论的医疗改革问题的对应策略

政策网络的理论认为，一项政策的顺利制定及执行，是该政策网络中的各政策主体互相斗争、妥协和努力的结果，忽视了任何一方面的利益都不能成功。根据医疗改革中问题产生原因的分析结果，结合政策网络理论，针对我国的医疗改革提出了以下三点建议：

(一)坚持医疗改革的公益性本色

医疗改革的市场化取向，强化了医院及其相关产业链的逐利倾向，导致由于药费太贵或者医疗费太高，老百姓看不起病。因此医疗改革必须首先明确其目标是为了提高群众的健康水平，医疗改革是为人民服务的，而不是单纯为了解决政府财政困难或是医院追求最大化的利益。

(二)完善医疗改革政策网络的参与体制，加大公众的有效参与

医疗改革将政府、医疗机构和公众之间的利益重新进行了分配，但是最终改革的结果都是由公众来承担。因此，政府必须重视公众的利益诉求，充分考虑到他们的意见和需要，积极鼓励公众对医疗改革政策的参与。可以通过以下几种途径来强化公众参与医疗改革政策：一是建立良好医疗评价体系，满足公众的知情权。二是建立听证会制度。在政策制定之前，先将改革的目标和需要解决的问题公布于众，广泛的征求群众的意见；在政策制定后，政府召开听证会，将政策措施公布于民，进行一段时间的征询意见，等群众通过以后再正式实施。三是加强社会监督。公众可以按区域组成一个个医疗监督的社会团体，对政府和医院的政策和行为进行监督并就一些医疗问题与相关方面进行交涉。

(三)建立起政府为主导的医疗投入机制

确立起政府在医疗投入中的主体地位，建立和完善政府卫生投入机制，中央政府和地方政府都要增加对卫生的投入，并兼顾供给方和需求方，逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，建立有效的初级医疗卫生服务体系，逐步减轻患者的经济负担，力争使患者所支付的医疗费用逐渐下降；成立大量由政府控制的、无偿占有社会资源的公办医院，突出对基本需求的服务，突出成本低、健康效益好的服务。