行政执法无序成因与规范之策

一、行政执法的相关理论

行政执法的含义有广义和狭义之分。广义的执法是与立法相对应的,而行政执法是狭义上的执法。因此,行政法学中研究的主要是狭义概念的行政执法。狭义的行政执法是指行政机关及行政执法人员为了实现国家行政管理目的,依照法定职权和法定程序,执行法律法规的规章,直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响其权利义务的行为。行政执法具有以下特征:执法主体的法定性和国家代表性、执法具有主动性和单方意志性、执法具有极大的自由裁量性。行政执法的基本原则有:合法性原则、合理性原则、正当程序原则、效率原则、诚实守信原则、责任原则。

二、执法不规范的成因

(一)立法方面

1.法律法规不健全。行政立法不规范和不统一,地方因具体执法的需要对笼统的行政法规进行细化的同时,产生细化原则的不统一。行政法律规范急剧增多,规定内容粗疏,只能由行政法规、地方法规、规章来补充、细化,甚至取而代之,形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常现象。

2.行政立法缺乏力度。执法依据软弱无力,对违法分子起不到震慑作用,影响执法的效果。执法依据缺乏操作性,法律法规的执行规定过于原则,对法律责任的规定过于笼统,影响行政执法的效果。

3.行政规章的制定模糊了政府角色。行政规章的制定导致政府既是市场规则的制定者,又是市场中的“运动员”和“裁判员”,影响了执法与立法的独立性,增大了执法机构不当执法的几率。

(二)制度方面

1.行政机关职能设置混乱。我国宪法和组织法规定,各级人民政府和各级国家行政机关享有国家行政权力。但我国行政执法机关设置并不完善,有的执法单位过分追求执法权而层层设立,不是按照工作实际需要而设立,最终导致僧多粥少,执法违法行为就不可避免。

2.执法机构权限划分不清。行政执法机构之间权限不明,职责不清,职权交叉问题严重,执法矛盾重重。

3.突击式执法无法长久奏效。执法力量过于分散、单薄,靠现有的执法机构和执法力量打击行政违法行为,只能搞一些突击式、运动式的检查、整治,不能长期进行执法跟踪服务,执法效果不理想,影响了执法机关的效能。

(三)人员方面

1.部分行政执法人员素质较低。行政执法人员的分布很不合理,较高素质的人员都集中在政府机关中的高层,而第一线的行政执法人员不具备与其工作相适应的文化素质和法律意识。在行政执法中,一些执法机关忽视执法责任,用上级口头指示、批条或政策文件代替法律、法规,执法依据难以服众;有的执法人员通过不作为和放弃职责来包庇和纵容违法相对人;有的不依照执法程序,随意执法,野蛮执法,。

2.边远地区的执法机构严重缺员。行政执法队伍人员数量少,行政管辖范围广,工作量大,任务繁重,直接影响了行政执法的数量和质量。由一些不具备行政执法资格的人员顶岗执法,还会出现滥用权力、使用超限权力的情况,这既影响了行政执法,损害了行政执法机关的形象,又增加了执法的成本。一些边远地区执法队伍严重缺员,导致了不执法或无法执法现象。

(四)监督方面

行政执法监督不力的主要表现是:在形式上,重视突击性的监督,忽视经常性的监督;在内容上,重视合法性监督,忽视合理性监督,重视廉政监督,忽视勤政监督,重视对实体法执行的监督,忽视对程序法执行的监督;在程序上,重视事后监督,忽视事前监督和事中监督;在监督主体上,没有充分发挥所有监督主体尤其是新闻媒体的监督作用;在监督对象上,重视对公务员个人的监督,忽视对行政机关的监督,忽视对监督者进行监督。

三、规范行政执法的措施

(一)立法层面的对策

1.限制行政机关的自我立法,减少地方立法。我国的一些法律法规或笼统缺乏可操作性,或职权重叠交叉,使有关监督主体互相推诿,监督不力。要做到依法行政,必须限制行政机关的自我立法,减少地方立法,在重新制定可操作性的规章细则时,应有统一的尺度。

2.健全行政收费法、行政许可法、行政强制法、行政程序法等规范。在完善行政执法制度方面,要建立健全基本制度与相关法律配套,使执法行为真正纳入规范化、制度化、合理化轨道。

3.在行政立法的处罚力度上,要适当进行调整,与时俱进。在行政执法的罚金上,有些法规条款陈旧。随着经济的迅速发展,罚款金额已无法达到震慑违法行为的效果,以至于违法者一犯再犯。

(二)制度层面的对策

1.划清行政执法机构的职能及权限。要推行行政执法责任制,解决职责交叉重叠、越权执法、推诿和执法不到位的问题。要划清各部门职责,明确各自的执法任务,建立以行政首长责任制为核心的执法责任体系,把执法责任、权限层层分解,落实到职能机构、岗位和基层执法人员。

2.建立长效的行政执法机制,杜绝突击执法。行政执法的作用在于更好地规制社会活动,在没有建立长效的执法机制之前,一阵风式的行政执法只能带来表面的、片刻的秩序井然。因此,制定长效机制时要采用一系列的反馈跟踪流程,杜绝突击式执法,使行政相对人能时刻认识到守法的重要性,而不是一时的应付执法。

(三)人员层面的对策

1.提高执法人员的素质。要狠抓行政执法队伍建设,建立一支清正廉洁、业务过硬、人民群众信赖的行政执法队伍。为此,要严把“三关”,即把好入口关、疏通出口关、强化教育管理关,制定相应的法规、制度及措施,建设一支高素质的执法队伍。

2.合理分配,改变人员不均衡的局面。国家要加大对偏远地区及冷门岗位的津贴补助,从经济上解决执法人员的后顾之忧。在职位晋升方面,要重点考察有无基层工作经历及成绩,或是利用轮岗或聘用制对冷门部门进行补充。要做好思想宣传工作,鼓励人们投身偏远地区的建设。

(四)监督层面的对策

1.鼓励和保护行政相对人对行政执法的监督。公民、法人或者其他组织对行政执法活动不仅享有批评权、建议权,而且对失职和违法行为享有举报投诉权,行政执法机关要为行政相对人行使这些权利提供条件,如公布举报电话、政务信息公开等。

2.上级行政机关应加强对下级执法机关的监督。一是对下级行政执法机关抽象行政行为的监督,一旦发现下级行政执法机关制定的规范性文件违法或不当,可以责成该文件制定机关自行纠正,也可以直接予以撤销。二是对下级的具体行政行为进行监督,发现不合法或明显不当,应依照法定权限和程序处理。

3.聘请专门的行政执法监督员实施监督。由于行政相对人是在自身遭遇不公平对待之后才行使监督行政执法的权利,而上级对下级的监督又经常受到各种因素的牵制,所以,聘请专职监督员不失为一种好的方法。执法监督员要敢于排除干扰,仗义执言,同时要赋予他们特定的权利,以方便执法。