矿产资源开发的生态补偿机制研究

摘要：研究煤炭资源开发生态补偿，对于矿区、区域乃至国家生态环境保护、管理、生态恢复和重建等具有重要的理论和现实意义。本文在矿产资源开发生态补偿机制设计框架的基础上，提出了实施补偿的若干政策建议。

关键词：矿产资源开发 生态补偿 政策建议

从上世纪80年代中期开始，我国先后开始征收矿产资源税和矿产资源补偿费。尽管国家将补偿费用于治理和恢复遭到破坏的生态环境，但在政策设计上却没有考虑矿产资源开发的生态补偿问题。因此，研究煤炭资源开发生态补偿，对于矿区、区域乃至国家生态环境保护、管理、生态恢复和重建等具有重要的理论和现实意义。

一、矿产资源开发生态补偿机制设计框架

矿山资源开发生态补偿的总体思路和方法是：借鉴国外经验，立足我国实际，明确矿区生态环境恢复治理的主体、责任和界限，将矿区生态环境恢复治理的责任区分为旧账（历史已造成的破坏或称之为废弃矿山生态环境破坏）和新账（新造成的破坏）两种情况区别对待。

企业对破坏的生态有两种补偿形式：现金补偿和修复治理。现金补偿是煤炭开采造成的直接损害如：地上附着物损害、人员安置、耕地占用等容易明确受害人的，直接给予现金补偿；修复补偿主要指开采企业有责任和义务将开采破坏环境恢复治理到原有生态系统的目标，其中又包括企业直接修复补偿和政府组织大型工程治理两种补偿方式。

因此，矿山生态环境补偿涉及到两部分内容：“废弃矿山生态环境补偿费”和“生态环境恢复治理保证金（或称备用金）”。“废弃矿山生态环境补偿费” 由地方环境或国土部门征收后上交国家，建立专门账户，专款专用；生态环境恢复治理保证金由企业上交国家或在银行建立企业生态修复账户、政府监管使用。

废弃矿山生态环境补偿由政府通过建立“废弃矿山生态环境恢复治理基金”（简称“恢复基金”）来实现。“恢复基金”的主要来源是政府财政支出、向正在生产矿山企业征收废弃矿山生态环境补偿费、捐赠、捐款项等。

矿产资源生态补偿标准应以生态环境修复的成本为依据确定。在目前条件下，生态补偿依据矿产资源开发生态环境损失的修复治理成本作为标准是合理的，它不仅可以达到保护和恢复生态环境的目的，也可以保护受损者的基本利益和符合补偿者的承受能力，具有可操作性。生态补偿机制设计框架见表1。

二、实施矿产资源开发生态补偿的若干政策建议

（一）处理好生态补偿的几个重要关系

1、中央与地方的关系

中央政府主要是为建立生态补偿机制提供政策导向、法规基础和一定的财力支持，同时引导建立全国性和一些区域性的生态补偿机制。地方政府是生态补偿机制的实施和责任主体，负责建立本辖区的生态补偿机制，并配合中央政府实施全国性和区域性的生态补偿。

2、政府与市场的关系

建立生态补偿机制，政府和市场都可以发挥重要作用。就目前我国生态保护和市场发育的实际情况而言，政府在建立生态补偿中的作用是主要的，政府不仅要制定生态补偿的政策、法规，引导市场的形成和发育，同时还需支付大尺度的生态补偿。只有在一些主客体十分明确的前提下，可以充分发挥市场的调节作用。

3、生态补偿与扶贫的关系

生态补偿不能混同于扶贫。生态补偿主要目的不是解决贫富差距问题，如果将生态补偿与扶贫混淆在一起，将可能产生生态破坏的负面效应。应当建立生态保护重点地区与受益地区之间的协作与联动机制，引导受益地区对保护地区经济和社会发展上的支持。

4、“造血”补偿与“输血”补偿的关系

努力创造“造血”补偿的条件，将补偿转化为地方生态保护或提升地方发展能力的项目，而“输血”型的补偿应尽量落实到基层农牧民手中。

5、新账与旧账的关系

制定生态补偿政策的优先序应该是先解决新账问题，只有控制住了新账的增长，才能解决旧账的问题。新账的责任主要在地方和企业，而旧账则需要国家给予更多的支持。

（二）加大生态补偿的财政转移支付力度，进行多渠道融资

1、加大中央政府财政转移支付力度

财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。建议在财政转移支付中增加生态环境影响因子权重，增加对生态脆弱和生态保护重点地区的支持力度，按照平等的公共服务原则，增加对中西部地区的财政转移支付。

2、加强地方政府对生态补偿的支持与合作

地方政府除了负责辖区内生态补偿机制的建立之外，在一些主要依靠财政支持的生态补偿中，应根据自身财力情况给予支持和合作，以发挥中央和地方财政的双重作用。

3、完善政策体系，建立多渠道的融资机制

政府手段仍是我国目前生态补偿的主要措施，同时应积极探索使用市场手段补偿生态效益的可能途径。生态补偿不能单靠政府补贴，要建立补偿制度，健全补偿途径。在这个制度下，应加大拉动人们对生态服务的需求，抓住公众的支付意愿；加大对私人企业的激励，采取积极鼓励政策；加强同财政金融部门的联系，寻求相关专家的帮助和技术支持；建立基金，寻求国外非政府组织的捐赠支持等，促使补偿主体多元化，补偿方式多样化。

（三）进一步完善生态补偿的管理体制

从目前来看，应加强部门内部和行政地域内的生态补偿工作，整合有关生态补偿的内容；对于跨部门和跨行政地区的生态补偿工作，上级部门应给予协调和指导。

从长远来看，建议国务院设立生态补偿领导小组，负责国家生态补偿的协调管理，领导小组由发改委、财政部、环保总局、林业局、水利部、农业部等相关部委领导组成，行使生态补偿工作的协调、监督、仲裁、奖惩等相关职责。领导小组下设办公室，作为常设办事机构。同时建立一个由专家组成的技术咨询委员会，负责相关政策和技术咨询。

（四）增强利益相关者对生态补偿的认知与参与

生态补偿必须得到全社会的关心和支持。建议进一步加强生态补偿的科普教育和大众宣传，增强群众的生态补偿意识，明确生态补偿的政策，使公众积极主动参与到生态补偿中去。社区是生态补偿机制落实的最终对象，社区公众的知识、认知和意愿直接影响生态补偿的效果。在制定生态补偿机制和规划时要充分鼓励社区公众的参与，采取“边学边做”的方法，通过项目实施提高其能力。尤其是在人、财两缺的贫困地区，应当通过相关国际国内项目，加强政府部门和社区组织的能力建设，包括决策者、规划者、管理人员、企业管理者等。

（五）加强生态补偿科学研究

生态补偿是一个新的课题，生态补偿机制的建立是一项复杂而长期的系统工程，涉及生态保护和建设资金筹措和使用等各个方面。加上我国总体上经济发展水平还比较低，经济发展和生态保护之间的矛盾十分尖锐，生态补偿机制建立尚处于探索阶段，许多问题还不清楚，有待于深入研究。建议将生态补偿问题列入国家重点科研计划，进一步加强生态补偿关键问题的科学研究。对补偿标准体系等关键技术，如生态系统服务功能的物质量和价值的核算、生态系统服务与生态补偿的衔接、生态补偿的对象、标准、方式方法，以及资源开发和重大工程活动的生态影响评价等，都需要跨学科综合研究，需要组织进一步的科技攻关。还需要加强生态监测体系研究，为建立切实有效的生态补偿机制提供有力的技术支撑。

参考文献：

[1]中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.发展的基础：中国可持续发展的资源、生态基础评价[M].北京：社会科学文献出版社，2004

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[3]任勇，冯东方，俞海.中国生态补偿理论与政策框架没计[M].北京：中国环境科学出版社，2008

[4]尚路时.资源开发的生态补偿――一个不容同避的话题[J].中国发展观察，2005（6）

[5]王钦敏.建立补偿机制，保护生态环境[J].求是，2004（13）

〔本文系太原科技大学博士科研基金项目“煤炭资源开发生态补偿机制研究”（项目编号：W20112003）的研究成果〕

（杨赛明，1974年生，博士，太原科技大学经济与管理学院讲师。研究方向：资源环境与可持续发展）