公房使用权的继承法律实务问题研究

摘 要：近年来，公房使用权继承纠纷大量产生，由于法律没有明确规定，各地方规定又不统一，导致司法实践中对公房使用权的裁判相矛盾。公房使用权作为一种用益物权，具有财产性，符合遗产的本质条件，应该列入遗产的范围，允许继承。

关键词：公房使用权 继承 实证研究

近年来，大量的公房继承纠纷诉至法院。由于法律没有明确就公房继承问题进行明确规定，导致司法实践缺乏统一的裁判依据，因而出现不同的裁判结果。司法实践中关于如何确定新的公房承租人有三种意见，一是按照重庆市现有的公房管理规定判决由与原承租人同住二年以上的家庭成员继续承租；二是认为公房承租权系合同法意义的租赁权，应按《合同法》的规定进行处理；三是认为公房使用权具有物权属性，可视为原承租人遗留的合法财产，具有可遗产性，进而认为在原承租人死亡后，应适用《继承法》中关于遗产的规定确定公房使用权的归属。随着公房使用权的准物权属性在司法实践中得到逐步认可，法院判决多倾向于第三种的观点。

一、公房使用权的法律性质探析

公房使用权，指与公房产权单位签订公房租赁合同后取得对公房占有、使用、收益的权利。公房使用权的基础法律关系虽是租赁关系，但此租赁不同于典型合同法意义上的租赁，而是一种特殊的租赁权，兼有物权和债权的特征。关于公房使用权的法律性质，学界及司法界存在广泛的争议，主要有债权说和物权说两种观点：

（一）债权说

该说认为，国家作为公有住房的所有权人，授权有关的房产管理部门将公房出租给职工使用，并收取租金，在国家与职工之间形成一种租赁合同关系。尽管公房使用权具备一些物权化特征，充其量是政策导向下赋予该房屋承租权的特殊功能，并未根本改变公房使用权为房屋承租权的债权本质。

（二）用益物权说

司法实践中，多持用益物权说的观点。该说认为，公房使用权具备使用权人对公房的实际控制权、支配权，所有人权利被虚化、弱化；没有期限；凝结着职工的劳动价值等特征，基本符合用益物权的法律特征。

笔者认为，公房使用权具有用益物权属性。首先，根据物权法对物权的定义可知，判断某种权利是否为物权，应看权利人对物是否享有直接支配和排他的权利，公房使用权人对公房享有直接支配和排他的权利，因而公房使用权属于物权。其次，用益物权是指对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益的权利。公房使用权人对公房享有稳定的占有、相对自由的使用，且有转租、转让的收益权，公房使用权符合用益物权的本质要件。但根据物权法定原则，我国《物权法》及其他法律尚未规定公房使用权为一种物权，因此称其为准用益物权更能概括公房使用权的法律性质。立法具有滞后性，不可能将所有物权类型都囊括其中，需要实践不断的发现、探索、形成新类型的物权，且学界已出现了物权法定主义缓和的趋势，因此不能以《物权法》尚未规定就否认公房使用权的物权属性。

二、公房使用权纳入遗产范围的必要性与可行性分析

公房使用权，是我国在计划经济时期所实施的福利分配住房制度下所产生的一种权益。虽然自1998年实施住房货币化改革以来，福利分配公有住房的制度已经逐渐退出历史舞台，但在各地司法审判实践中，关于以公房使用权为内容的纠纷却屡见不鲜，尤其是原承租人死亡后公房使用权归属的确认纠纷更为突出。若将公房使用权排除在遗产继承案件审理范围之外，必然导致纠纷无法得到及时有效的化解。因此，应将公房使用权明确纳入《继承法》规定的遗产范围中，为人们提供相应的法律规范，引导人们依法处理相应的问题，避免纠纷的发生。同时也可将法院的自由裁量空间限制在一定范围之内，避免各地法院对相类似案件作出相矛盾的裁判，切实保护公房使用权人的利益。综上，将公房使用权纳入遗产范围的具有必要性。另外，将公房使用权纳入遗产范围具有可行性。

（一）公房使用权具备遗产的财产属性

我国《继承法》第3条规定，"遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产"。能够作为遗产必须具有财产性，继承的对象就是财产。公房使用权的现有权能与传统上所有权的权能基本一致。公房使用权人对该房屋拥有实际控制和支配的权利，可以转租获得差价；公房使用权可以转让，承租人可以以转让费的形式取得经济利益；如果遇到拆迁，公房使用权还能成为一种直接获得财产补偿的权利形式；最重要表现在房改上，以身份、职业等不同带来的公房使用权的差异将直接造成房改中折价金额的不同，使用权人可以从中获得利益，房产改革中公房买断中按工龄予以折抵房屋价款的政策，事实上是对劳动者所创造的价值的再次分配，这些为公房使用权赋予了私有财产的性质。综上，公房使用权具备遗产的本质属性要求，具有可遗产性。

（二）公房使用权具有用益物权属性

设置不动产的权利类型的目的有二：一是确定主体对不动产上的利益；二是权利作为利益的载体用于转移该不动产上的利益。不动产上的利益以权利的形式得到法律确认后，该权利作为交易的客体方能流转。财产的本质不在于其能够被占有和使用，而在于该财产能够直接产生收益且该收益能够被流转，特别是当这种收益表现为一般等价物即货币时，其流动性得到极大增强。公房使用权为一种用益物权，意味着其可以进行流转。公房管理实践也认可了公房使用权的流转性，允许公房使用权进行转让，继承也是广义的一种流转方式，因此公房使用权可以继承。

（三）将公房使用权纳入遗产符合继承法修订的趋势

学者普遍认为我国《继承法》对遗产范围的规定不合理，应当扩大遗产范围。公民的财产不仅仅指所有权，也包括用益物权及具有财产性质的债权。杨立新教授提出的继承法修改意见稿中将公房使用权纳入遗产范围，认为公房使用权同土地承包经营权等其他用益物权一样，具有可遗产性。

三、公房使用权继承规则设计

目前，我国公房使用权的基本取得方式有两种，即原始分配取得和市场转让取得，由于分配取得相较于市场转让取得的公房使用权，其家庭福利性和社会保障性保持得更为完整，基于此种区别，两种公房使用权适用的继承规则也应有所区别。对于分配取得的公房使用权应以法定继承为主，限制遗嘱继承和遗赠的适用。通过市场价格转让取得的公房使用权，是使用权人通过等价交换的方式取得的，拥有了完整的公民私人财产权利的本质，因此，继承方式更为自由和多样化，没有特别的限制。原始分配取得的公房使用权规则设计分析如下：

1.法定继承规则

适用法定继承时，应按《继承法》规定的继承顺位进行继承。由于公房所有权归国家所有，其产权的完整性不可被分割，公房使用权应以单独继承为主，由继承公房使用权的人对其他继承人经济补偿，特殊情况下方可适用共同继承，如原承租人死亡前，有2个以上家庭成员与其共同居住，且这些家庭成员没有其他房屋可以居住，则可由原承租人生前与其共同居住的家庭成员共同继承。对于司法实践中，如何确定由谁继承房屋，可以参照《最高法院关于适用若干问题的解释》（二）第二十条的精神处理，即规定：各继承人就作为遗产的公房使用权的价值及归属达成协议的，按协议处理；无法达成协议的，人民法院可按以下情形分别处理：（一）各方均主张作为承租人承租房屋的并且同意竞价取得的，应当准许；（二）一方主张公房使用权，就价值不能达成一致的，可由评估机构按市场价格对公房使用权作出评估，取得公房使用权的一方应按继承份额给予其他继承人相应的补偿；（三）双方均不主张公房使用权的，根据当事人的申请拍卖房屋，就所得价款进行分割。此外，在各方均主张公房使用权归己方所有的情形，除考虑竞价因素外，还应考虑以下因素：1.是否具有本市常住户口。公房使用权具有社会保障属性，应当首先满足公房所在地的居民的居住需求。2.同住情况。在标的房屋中居住了一定年限的同住人在同等条件下显然对房屋的需求更为迫切，应当从维护同住人居住生存利益角度出发，保护同住人继续居住的权利。3.家庭住房条件。在确定公房使用权的新使用权人时，不仅应当考虑继承权利人个人住房需求情况，其有无配偶、配偶有无住房、家庭成员人员多少以及居住是否困难等因素，将公房使用权分给对住房需求更迫切的一方，以实现对社会资源的更有效配置。

2.遗嘱继承及遗赠规则

由于公房使用权具有家庭福利性及社会保障属性，应严格限制遗嘱继承及遗赠在公房使用权继承中的适用。遗嘱继承及遗赠适用的前提条件是：除需同其他遗产一样受特留份和必留份制度的限制外，还必须满足无房居住的家庭成员的居住需求，否则该遗嘱或遗赠无效。若原使用权人通过遗嘱的方式表明房屋将有某个或某几个继承人继承或以遗赠的方式将公房使用权赠送给法定继承人以外的人，而排除了经济条件差、无房居住的法定继承人的继承权利，则背离了公房使用权的家庭福利性和社会保障属性，该遗嘱或遗赠应属无效。

（二）市场取得的公房使用权继承规则设计

由于《继承法》制定于1985年，随着社会经济的发展，人们的生活资料和生产资料大大增加，现有的继承法已经不能满足经济社会发展的需要，必须进行修订。尤其是，新型的财产类型不断涌现，现行继承法所列举的遗产范围过窄，需要调整已在学界和司法界达成共识。因此，笔者认为应承认公房使用权的可遗产性，但不一定要在《继承法》中将其明确列举为一种遗产。公房使用权的财产属性是无可争议的，是一种财产，只要法律没有明确规定其不能继承，则其当然可以继承。

参考文献：

[1]孙宪忠：《中国物权法原理》，法律出版社2004年版，第87页。

[2]孙玉琴：《将公有住房使用权明确纳入遗产范围之必要性的探讨》，载于杨立新等主编：《继承法的现代化》，第121-122页。

[3]宋刚：《论收益权能的用益物权化》，载《法商研究》2013年第6期，第13页。

作者简介：艾志花，1988年，女，江西人，重庆市渝中区人民法院民一庭。