非农就业农民养老保险制度的创新

【摘要】与城市居民和普通农民相比,已经脱离土地保障的非农就业农民更需要退休之后的生活保障。中国需要建立一个惠及全民的养老保险制度。在现行制度基础上,逐步改善,将各类工作者逐一纳入养老保险制度,进而建立全国统一的养老保险制度以实现社会公平。

【关键词】非农就业 养老保险 农民

中国城市养老保险制度经历了几十年的发展,目前已基本成熟。但中国为农业大国,农村人口约占七成,随着改革开放与城市化的发展,农业人口中又分化出了非农就业农民,并且在总人口中占据了越来越大的比重。他们加入养老保险制度的能力和意愿,将是中国养老保险制度能否快速展开的关键。非农就业农民可依农民所从事的工作划分为失地农民、进城农民工与乡镇企业职工三大类,依其特点适用不同的养老保险制度。其中难度最大的应是失地农民与农民工基本养老保险制度的推行,乡镇企业职工则是较容易率先解决的。

与非农就业农民相联系的养老保险制度

失地农民的养老保险制度。一、基本生活保障型:参照城镇最低生活保障制度设计,结合当地经济发展状况和参保人承受能力,是缴费水平与保障待遇挂钩、个人账户与统筹账户相结合的模式。资金来源于个人、集体和政府三方面,其中个人和集体缴纳的保障资金一律计入个人账户,而政府补贴部分进入统筹账户。保障对象去世后,其个人账户中的本息余额可由其法定继承人或指定受益人继承。二、基本养老保险型:参照城市职工基本养老保险办法设计,强调享受保障权利与缴费义务对等的原则,实行个人账户制,采用保障待遇与保障对象的缴费时间和缴费指数挂钩的模式,保障水平相对较高,其目标是与城市职工基本养老保险制度相衔接。三、双低保障型:考虑被征地农民收入水平较低,又要与城市职工基本养老保险制度相衔接,因此按照城市职工低缴费、低享受的双低水平设计。此制度系实行基础养老金和个人账户养老金结合的模式,资金来源于个人、集体和政府。四、基本生活保障与基本养老保险结合型:按照被征地农民不同年龄段、失地程度及就业状况等区别对待,不同情况实行不同的制度类型。

农民工的养老保险制度。据调查,到2003年底,中国在第二、三产业吸纳的37,886万个劳动力中,国有企业和集体单位的职工分别下降为6,621万人和950万人,农民工在数量上已远远超过城镇户的公有制第二、三产业的职工。依国家统计局数据,2004年全国农村外出务工的农民工已近1.2亿人,根据劳动和社会保障部农民工课题组的分析,除工伤保险已有相当数量的农民工参加外,养老保险的总体参保率仅为15%,即使在扩大社会保险覆盖面工作做得较好的广东省和大连市也仅为20%。

乡镇企业职工的养老保险制度。乡镇企业职工社会养老保险制度的建立固然必要,但障碍同样存在:一是参保的主观障碍,主要表现为乡镇企业主体之雇主与职工参保的积极性不高;二是参保的制度障碍,主要表现为现有制度不利于乡镇企业职工参保。乡镇企业职工的社会养老保险所依据的制度首先体现在国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》第十二条中:农村(含乡镇企业)的养老保险制度改革,由民政部负责,具体办法另行制定。乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等,可以以乡镇或企业为单位确认,组织投保。少数乡镇因经济或地域等原因,也可以先搞乡镇企业职工的养老保险。由此看,对乡镇企业职工的社会养老保险被划分在农村社会养老保险范畴内,这显然是从职工的户籍身份,而不是职业角度考虑的。乡镇企业大多集中于乡镇包括所辖村,位于城乡结合部,人们的生活方式具有浓郁的农村生活色彩,但又不完全同于农村。依据广覆盖原则,乡镇企业在建立养老保险时不宜区分内外、城乡,应建立统一的社会养老保险。

非农就业农民的养老保险问题与制度创新

强化政府财政支持,弥补政府职能的缺失。中国农村养老保险制度相对于城市养老保险制度,其变迁过程显得更为复杂。农村社会养老保险在资金筹集上坚持以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则。其结果是农村社会养老保险整体上处于停滞状态,仅存的5,000万参保者大多有集体补助,故集体、国家是否承担一定经济责任是这项制度能否发展的关键。在计划经济时期,家庭养老与集体供养制度尚能维持农村最低水平的基本照护。改革开放以后,农村经济形态多样化,且各地发展极不均衡,又因人口数量庞大,农村普遍贫穷,农民流动性增加,家庭养老功能下降,而集体供养制度也因之解体失去集体经济的支撑而难以为继,这些都加重了农村养老保险制度运作的困难。因此,国家强制介入和政策向非农就业农民倾斜以及必要的财政支持,将是未来解决非农就业农民养老保障问题的关键。

将非农就业农民全部纳入基本养老保险体系。乡镇企业职工可比照城市企业职工社会养老保险的模式,加入基本养老保险制度,即国家、单位与职工个人三者依比例共同负担养老保险缴费。国家财政支持可遵循与职工缴纳比例相一致的原则,即职工缴纳多、则国家补贴也多的原则,以促进乡镇企业职工养老保险事业的发展。个人出资部分、政府及企业补贴个人账户部分纳入个人账户,并采取完全积累方式;其余部分则建立社会统筹账户,实行现收现付制。乡镇企业职工的一大特点就是流动性大,针对这一特点,应建立相应调节机制:一是允许乡镇企业的养老保险在乡镇企业之间乃至国有企业之间流动,形成全方位流动的格局。二是建立乡镇企业职工的返村调整机制。考虑到部分乡镇企业职工要回到故里,可以在缴费年限及支付水平上做适当调整,如缴费年限由十五年降为十年,当他们达到退休年龄时,执行相对较低的支付标准。

农民工和失地农民也应与城市职工一同纳入基本养老保险体系内。在城市化进程中,农民工和失地农民开始放弃农业生产活动,主要依靠工薪收入生活,许多农民工也不再拥有土地承包经营权,对土地依赖程度普遍较低。如果没有加入社会养老保险体系,那么当他们年老丧失劳动能力时,将不得不回到农村,结果只会加重农村失业和其他社会问题,并延缓城市化进程。因此,使农民工和失地农民重返土地,将土地保障作为农民工和失地农民的最后避难所,使之亦工亦农的做法,已面临挑战,而建立农民工社会养老保险制度,将其纳入新的社会保险体系,则是推动城市化的制度保证,也是顺应城市化发展趋势的举措。另外,农民工和失地农民流动性大,因此农民工和失地农民社会保险的异地转移成为一大操作难题。在目前农村社会保障体系尚未完全建立的情况下,农民工的保险无法向农村转移。如果不转移,农民工和失地农民社会保障就无法连续,农民工只能在终止、解除劳动关系或离开原就业地时,用一次性领取的方式来享受其社会保障待遇。这实际上根本起不到社会保障作用。所以现阶段建立农民工社会保障的异地转移机制是必要的。笔者初步设想,城乡间的转移由农民工工作城市社会保障机构与农民工原农村住所地的县级或乡镇级社会保障机构共同操作。但这种农民工社会保障的异地转移机制只是暂时的、过渡性的,其必将被一元化的社会保障制度所替代。

改革要循序渐进。虽然我国在经济发展较发达的农村地区逐步试点建立因地制宜的养老保险模式,部分农村地区甚至已为乡镇企业职工建立养老保险制度,为将来城乡一元化养老制度接轨做准备,但对大多数农民而言,基本养老保障仍是不足的。在城市地区,应以建立统账结合与多层次养老保险制度为改革方向与重点,逐步将农民工、集体企业、合资企业、外资企业、私营企业职工和个体劳动者纳入养老保险制度,其最终目的皆为实现社会公平。但中国为人口大国,幅员辽阔,区域发展极不均衡,农村人口约占七成,农民普遍贫穷,且包括乡镇企业职工、失地农民和农民工等。各地区虽已因应其环境与发展程度,颁布各项规定将这些人员纳入养老保险制度,但基于现实因素,这类人员加入养老保险制度的能力和意愿仍明显不足,这将是养老保险制度能否快速推行的关键。

完善农村地区的养老保险制度,这是与农村地区的经济发展程度息息相关的。因此,以发达地区率先施行养老保险制度再带动落后地区仍是唯一选择。为此,可以把农村地区划分为发达地区农村、较发达地区农村、欠发达地区农村,在时间阶段上与国务院发展研究中心有关报告提出的未来5至15年的基本任务同步,拟定分两步走的农村社会养老保险发展规划:第一步,到2010年,在经济发达地区农村的所有县和较发达地区农村大部分县以及欠发达地区具备条件的县建立农村社会养老保险制度,农民参保率达到30%;第二步,到2020年,较发达地区农村绝大多数县和欠发达地区具备条件的部分县建立农村社会养老保险制度,农民参保率达到30%。目前,农民领取退休金者约占农村人口总数的4%。随着农村的改革和发展,以村集体为责任主体的农民退休制,必然向以国家和社会为责任主体的方向发展。

总而言之,中国要建立一个惠及全民的养老保险制度,实现社会主义的公平正义乃为世纪大工程。中国区域发展极不均衡,可预见的未来仍将是依各地区特质,在现行制度基础上,逐步改善,将各类工作者逐一纳入不同养老保险体系内,提高养老保险制度覆盖率后,再追求统筹城乡乃至建立全国统一的养老保险制度。(作者单位:广西财经学院金融系)