发达国家农村土地流转 实施经验分析及其借鉴

土地流转是解决我国农业和农村问题的关键，土地制度影响着我国农业现代化的发展进程。相较于发达国家，我国的土地流转制度仍存在许多不足。法国、日本、美国的土地流转在充分明确的法律政策前提下，因地制宜，采用多样化的流转方式，实现土地流转的规模和实效。发达国家土地流转的实施经验为完善我国的土地流转、发展农业现代化提供了良好的经验借鉴和政策启示。

十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出进一步完善国内土地承包经营权流转市场，强化土地承包经营权流转服务和管理，本着农民自愿和给予补偿的原则，允许农民以转让、出租、转包、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。我国农村通过开展土地流转促成土地耕种的适度集中，从而实现农民的规模化经营。但目前我国的土地流转存在很多问题――土地流转效果差，流转过程中不能充分保障农民的合法权益，土地流转政策贯彻不力等，由此造成了严重的人地矛盾，并严重阻碍了农业现代化进程。因此，通过借鉴国外土地流转的先进经验，探索有效的土地流转体制及相关模式，对于推进我国农业现代化具有重要的意义。

一、土地流转与农业发展的关系

经济发展的过程是传统农业逐渐转变为现代农业的过程。在此过程中，传统的分散式小农经济因其生产率较低而必将被淘汰，土地流转及因之而兴起的现代农业经营模式将成为现代农业的发展趋势。土地是整个农业活动的载体，农业在土地上经营效率的高低是衡量农业现代化的重要尺度。因此，发展农业现代化，必须有效提高农业土地的经营效率。农村土地流转的本质是对所承包土地的使用权依法进行转让、处置，并从中获得土地收益的行为。在所有权不变的前提下，政府通过制定土地流转政策，促使农民土地承包经营权的合理转让，实现对土地资源的优化配置，为发展现代化的农业生产创造良好条件。推进土地的集中经营，实现土地的规模化生产，是进一步发展农业现代化和产业化的前提条件。因此，加强农村土地流转，推进农业规模化和产业化，是发展农业现代化的必由之路。

二、国外实施土地流转的经验借鉴

为充分促进农业现代化的发展，国外把土地流转作为一项重大决策来看待。特别是近代以来，以法国、日本、美国为代表的发达国家，通过采取不同的措施推行土地流转，发展农业的规模经营，充分提高土地经营效率，为日后发展农业现代化铺平了道路。

（一）法国土地流转经验

法国是典型小农经济发展的代表，土地经营效率低下，农业发展缓慢，规模小且分散经营，农业生产的经济效益很低。为改变农业生产的不利状况，法国大力推行土地流转，提高农业生产的规模化，并在此基础上，普及农业技术和提升农业生产的管理水平，为发展农业现代化创造必要条件。法国现在是欧盟最大的工业化的农业生产国。

明确的法律条文是法国政府推行土地流转的政策基础。完善且符合实际的土地流转法律条文，不仅可以加快土地流转的效率和速度，而且能够减少土地流转过程中出现的人地矛盾。20世纪20年代，法国先后出台了多个土地流转政策，促使小农场合并为中等农场，大力增加中等农场的数量，并且支持中等农场的经营规模进一步扩大。在这些相关的土地流转政策中，最具代表性的是《农业指导法》，其基本内容是：由政府成立专门的农村安置公司，专门收买小片土地，然后以市场土地价格转给大农场，以此通过土地经营权的转换进行土地整治，进一步加快土地集中使用，提高经营效率；在土地购置、政府贷款和纳税等方面对中等农场给予政策优惠；为年龄大的农民提供养老金支持，为青年农民优先分配工作，以此来优化农业劳动力的年龄结构，发展现代化经营牧场。

为减少土地流转过程出现的阻力和矛盾，法国在推行土地流转过程中，充分注重土地流转方式的多样化。在土地流转过程中，农地用益权可通过转让、出租、抵押等多种方式流转，且注重不同流转方式之间的结合，使土地流转的数量和质量相协调。此外，法国政府尤为重视财产权的分配，合理处理人地矛盾，最大限度地提高农地资源利用效率，以此促进农地的规模化经营以适应现代化农业结构的调整。多种流转方式不仅为农地经营者提供了选择机会，满足了农民的土地需求，而且进一步改进了农业融资方式，适应了现代农业国际竞争的需要，有利于农业的长远发展。

为保护农民利益，保证有充足数量的农地来发展农业现代化，法国政府在土地流转政策中还特别注重限制农地买卖的行为。为充分保障耕地的用途，法国政府明确规定私有农地只能用于农业生产，不准劣耕、弃耕、搞建筑。为此，法国政府设立专门的农地整治公司来规范管理农地的使用。农民改变土地用途或出售土地时，必须经过农地整治公司的批准。农地整治公司实地调查后，如果认为土地买卖行为不合理，就会收购农民的土地。法国通过这种农地买卖的限制制度，限制了社会剩余资本对土地进行的过度兼并，充分保证了农地的农业用途功能，且有利于保护现代农业生产的规模经营。

（二）日本土地流转经验

日本的土地流转始于20世纪60年代，1961年制定《农业基本法》后，日本走上了放松管制和促进土地流转的道路，迄今已有50年。

日本人口众多，但是耕地资源稀少，人地矛盾较为突出，属于典型的小农经营经济。为实现农业的规模化、现代化经营，日本政府创新了土地流转政策制度。政府于1961年通过了《农业基本法》，确定废弃原有的农地租佃关系，使农地拥有权和使用权相分离，通过租赁方式实现土地流转。1970年和1982年，日本对《农地法》进行了两次较大修改：承认离农者有权出租土地；降低租赁农地的标准，提高农民拥有土地的最高限额； 对佃农土地买卖行为实行严格禁止的方案；降低了地租最高限额。1980 年，日本政府通过了《农用地利用增进法》，对土地流转制度进行创新，其主要内容是：①促使土地使用权的组合流动；②建立农业协会，提高农户土地流转效率；③划分土地经营单位，建设土地整治改良团体，促进农地基础设施建设和规模化经营。

为保证土地流转的方向、提高农业经营者的素质、保障土地功能最大限度的发挥，日本修订了《农业基本法》。1993年，政府制定了《农业经营基盘强化法》，通过确立农民“认定农业者”的身份来改变土地流转的方向。此后，日本对农业经营者的认定有了严格的标准。1995年，日本政府颁布了新《农业基本法》，该法明确规定：认定农业者必须是专业、规模的生产者，必须制定未来5年农业发展、生产经营计划并提交给村町，之后由当地村町组成的地方组织从农业专业经营能力、综合素质、信用状况、生产经营业绩以及5年农业发展的可行性等方面逐项进行审查，获准后方可成为认定农业者。

土地流转的载体组织是有效推进土地流转的重要保障，日本在推进土地流转过程中，充分发挥中介组织载体作用，加快土地流转速度，促进土地流转的规范化和合理化。日本通过成立农业合作经济组织，扮演农地租赁中介角色。它们先接收租出的农地，再在对土地整合的基础上，以合理的价格出租给租入者。土地流转的期限为10年，农地租出者的租金由农业合作组织一次性给予（农业合作经济组织土地出租资金来自于国库补助金），而租入者则按10年分期支付租金。农民通过土地流转可以一次性获得较多的土地租金，并在不放弃土地所有权的前提下，实现土地经营权的有效转让，从而提高土地利用效率。

（三）美国土地流转经验

美国农业属于典型的现代农业，高机械化、大规模化的专业种植是其重要特点。美国土地生产经营以家庭农场为基本生产单位，是美国农村土地经营制度的发展前提和运行基础。在美国农业现代化进程中，其土地经营规模的变化也同样经历了土地流转的过程。

美国耕地面积广阔，农村的土地分为国有和私有两类。对于数量较大的公有土地，政府充分发挥其指导作用，促进土地合理流动；对于数量较少的私有土地，政府则鼓励农户本着自愿原则自由交易土地的经营权。同时，为进一步完善土地流转制度，美国于19世纪60年代颁布了一系列法案，如《土地先购权法》《宅地法》来进一步加快土地的开发，增大土地种植规模，满足农民对土地经营类型的多种流转需求，为土地进一步集中提供充足动力，为发展农业现代化创造良好条件。

在注重政府在土地流转过程中作用的同时，美国还充分发挥市场在土地流转过程中的基础作用。通过完善土地流转市场，建立专门的土地流转交易场所，鼓励土地完全按照市场的需求完成交易。美国通过发挥土地市场的作用，优化了土地资源的配置，加快了生产要素的快速流动，普及了农业科技技术，扩大了家庭农场的经营规模，为美国农业现代经营奠定了坚实基础。

土地流转过程中，土地出租方的权益问题是所有土地流转问题的核心所在，只有充分保障土地出租者的合法权益，才能妥善解决土地流转过程中出现的人地矛盾，美国在这一方面的成功经验值得借鉴。土地流转的实施过程中，美国充分尊重农民意愿，努力实现土地经营权的有偿转让，但流转内容不包括土地的所有权归属。政府以契约的形式与家庭农场主签订协定，充分保障土地所有者分配土地收益的合法权益，使土地所有者在土地继承、转让、抵押、租赁等方面具备完全权利所属，他们只需缴纳按国家和地方政府规定的农产品销售所得税、土地税和房产税。在此基础上，政府完全保障土地所有者出租和转让土地使用权的自由性和有偿性，以此提高土地流转的效率。

三、发达国家土地流转经验对我国的启示

我国农业现代化起步较晚，落后的土地制度严重阻碍了我国农业现代化的发展进程。我国农村土地流转推行缓慢，且存在诸多问题，借鉴发达国家土地流转经验，对于完善我国土地流转制度，实现农业的现代化经营具有重要意义。

（一）加强土地流转的法律法规和制度建设，加大政策宣传力度

首先，要增强法制观念和政策观念。提高基层组织依法办事的理念，明确承包地是否流转的决策权属于农民自己，流转的利益主体也是农民。加大相关法律法规的宣传力度，增强农民的法律意识，让他们学会用法律来维护自身合法权益。其次，通过大力宣传土地流转增收致富的典型，让农民了解政策、消除误解、放心流转。

（二）建立专门的土地流转中介组织，加快土地流转市场建设

首先，培育和建设专门的土地流转中介服务机构，由该机构从事土地信息搜集、处理、宣传、服务询问、信用保证等，在此基础上，开展土地资产价值的权威评估。建立委托机构，农户可委托其接收土地的经营权，委托机构则可提供代为出租、转包和转租服务，通过交易将土地经营权转给经营能力强的业主，从而实现土地的规模化经营，其形式可以是土地评估事务所、土地经营公司、土地银行、土地保险公司、土地证券公司等。其次，进一步规范和完善土地流转市场，充分发挥土地流转市场的资源配置作用，规范土地流转的市场程序，保障土地生产要素合理有序流动。

（三）完善土地流转的保障措施， 深化土地产权制度改革，充分保障农民的土地利益

首先，完善农村养老保险制度，提高其覆盖范围，以此来代替土地的保障，为土地流转创造有利的软环境，充分提高农户参与土地流转的意愿。同时，政府要完善多层次的农村社会保障体系，针对不同的区域、时间阶段，因地制宜，创新农村社会救济、社会保险、文化教育、医疗、农民再教育等社会保障政策，以此充分解决失地农民的后顾之忧。农民则可以以土地承包权换取相应的社会保障，来保证农民对土地收益权分配的利益所得。其次，建立土地流转风险处理机制。建立合理平等的土地契约关系，农业主向农户交纳一定数量的风险保证金，如果农业主没有按照契约规定补偿农户时，农户可以不退还保证金，反之，农户收取的风险保证金则要如数退回。