浅析公共服务市场化过程中政府责任的构建

摘要：公共服务市场化是政府公共服务管理的趋势，有利于政府财政压力的减轻和公共服务质量的提高，作为其中的主导者和设计者，政府有着不可推卸的责任。本文通过对政府责任不足的分析，提出了加强政府责任构建的四点建议。

关键词：公共服务市场化；市场；竞争

公共服务市场化是把市场竞争机制引入公共服务的一些领域，通过市场机制，用多种形式调动非政府组织参与公共服务的供给。一方面，让多种力量参与到公共服务的提供中来，减轻了政府的财政和行政的压力；另一方面，在公共服务提供过程中引入竞争机制，提高了公共服务的提供的水平和质量。但公共服务市场化并不是把政府责任完全交给市场，而是政府要转变原先的角色定位，承担起公共服务市场化背景下服务型政府的责任。如果政府的责任履行的不到位，那么就会市场化就会失败，使公共服务水平远低于市场化前得水平。

一、政府在公共服务市场化过程中的不足

1.政府官员思想理念不足

政府是公共服务市场化的引导者和关键责任人，政府官员对于公共服务市场化的理解直接决定了公共服务市场化的成效大小。在目前我国政府官员对于公共服务市场化的认识中，存在两种偏向：(1)没有全面认识公共服务市场化的作用。部分政府官员认为，政府是公共服务的天然提供者，而市场主体的本质都是追求自身利益的最大化，如果将公共服务的提供交给市场，难以保证公共服务提供的公平性和公益性。(2)对市场化的盲目崇拜。与前者相反，有些官员对于市场化推崇备至，认为市场化是提高效率、优化资源配置的“灵丹妙药”，可以解决公共服务提供中一切问题，所以他们不加限制的将市场化引入各个公共服务提供领域，而忽视了市场本身也存在“市场失灵”，结果导致了国有资产的流失、腐败、公共服务提供水平下降等问题。

2.政府制度资金提供不足

公共服务市场化的出发点是为了提高公共服务质量，减轻政府的财政负担，但这并不意味着政府可以不再向公共服务领域投入资本。政府是公共资源的掌握者，这使得政府必须要为公共服务的提供有所付出，引入市场化进入公共服务提供领域，只是一种效率手段，其目的是为了使政府投入公共服务领域的资金得到充分的利用，能够用原来水平的资金提供更加优质的公共服务。无论是公共服务体系的构建，还是为了调动非政府组织在市场中的积极性而提供的利润，这都离不开政府的资金支持。

3.政府制度提供不足

公共服务市场化是政府管理理念的跟新，是一种新的管理体系的构建，因此必须要有完善的法律法规来规范市场化过程中政府和市场主体的行为，以解决和防范其中可能出现的问题，确保市场化的高效性和公益性。然而就我国目前在公共服务市场化领域的制度建设来说，还存在很大的不足，只出台了一些《外商投资产业指导》《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》等规范性文件，相关的法律法规较为缺乏，在投资招标、主体资格审核、机制运行和监督约束等方面，制度还比较欠缺，造成了现阶段公共服务市场化领域的混乱和无序。

4.政府监督管理的不足

政府退出生产领域后，监管成为政府的重要的责任。这种监管不仅仅是对公共服务的提供者、市场化的运行机制进行监管，而且也要对政府部门自身的机构和工作人员进行监管。政府对公共服务提供者的监管不足表现在：对提供者主体资格的限制阻碍了公共服务提供多元主体的形成；对公共服务的价格监管效果不佳等，造成了公共服务市场化的失败。

二、公共服务市场化过程中政府责任问题的原因分析

1.政府自身角色定位的混乱

在转型时期的中国，无论是市场经济还是社会组织都发育的不完全，政府一时之间难以摆脱完全“全能”转向“监管”。在公共服务市场化过程中，政府应该从生产者、提供者的角色上退出，但退出多少，怎么退出，都使得政府难以为自身的职能和职责进行明确的划分，界定自己的角色，这种角色混乱导致了政府责任的不足。

2.对公共服务市场化的认识不足

无论是对市场主体的不信任还是对市场的盲目崇拜，都体现出政府对公共服务市场化的认识不足，这种不足导致了官员按照自己的理解来引导和建设公共服务市场化，而往往是差之毫厘失之千里，造成了“伪市场化”。此外，这中认识不足还体现在对效率与公平的认识上，政府重视了市场配置对效率的提高，却忽视了公共服务的公平和公益的内在价值，这使得公共服务市场化后，政府公共责任空白，从而引发了公共责任危机。

3.政府自身能力的限制

公共服务市场化是对政府官员行政理念和手段的更新，这就对政府的行政能力提出了挑战。有些政府官员认识到了公共服务市场化和政府责任之间的关系，明确了政府在这其中的角色定位，但他们却不具备市场化所要求的“公共服务和公共产品的确认者、精明的购买者、对所购产品和服务的检查者和评估者、公平税赋的有效征收者以及谨慎的支出者”等五方面的角色能力，在管理水平、管理技能上有所欠缺。这种欠缺使得他们不能有效地承担起监管者的角色，导致了制度供给的不足，致使政府责任缺失。

三、强化公共服务市场化过程中政府责任的建议

1.健全公共服务市场化的制度基础

公共服务市场化在很大程度上是自上而下推行的一次制度变迁过程，政府是其中的主要设计者和参与者，良好的法律和制度环境是其顺利进行的关键。完善的制度体系减少了市场化过程中的成本和不确定因素，规范了政府和各市场主体的行为，创造了一个公平高效的竞争环境。对此，我国政府要紧抓公共服务市场准入制度、投资招标制度、政府机关及工作人员监察制度等的建设。

2.加强对公共服务市场化的监管

加强监管分为：(1)质量监管。政府退出公共服务的生产领域后，由非政府组织进行提供，但由于市场主体的趋利性，可能会出现“以次充好”等不良市场现象，降低了公共服务的质量，更可能由于公共服务的广泛性而对公共利益造成损害。因此，政府部门要在转变角色后，提高质量监管的技术水平，创新监管方式，承担公共服务的安全质量责任。(2)价格监管。价格的高低决定了公共服务排他性的强弱，也是公共资源是否蜕变为私有化的重要指标。因此，政府部门要建设价格监管体系，根据实际情况控制公共服务的价格。

3.转变政府职能，提高政府的管理水平和能力

公共服务市场化促进了政府职能的转变，要使政府在这场改革中对自身的职责有着准确的定位，及时更新管理理念。与此同时，要通过培训公共服务管理人员和引进人才等方式，提高政府的公共服务管理水平，使政府工作人员掌握谈判技巧、公司运营管理、资金账目审核等技能，提高他们的决断能力、战略规划能力和监管能力，让他们能够适应公共服务市场化过程中的能力要求，充分履行政府的职能。

4.促进非政府组织的发展

非政府组织是公共服务市场化中市场主体的重要组成部分，是公共服务的主要提供者。它能够有效地集聚社会资本，以有效的服务和治理行为整合社会相关阶层的利益要求，增进社会福利。在医疗、宣传教育等非盈利性公共服务领域，非政府组织是更是发挥了其巨大的作用。而我国的非政府组织还不发达，非政府组织数量少、独立性差，极大的影响了非政府组织功能的发挥。政府应该通过政策鼓励和资金支持，促进非政府组织的发展，丰富公共服务市场化中的市场主体。