试论海洋渔业资源管理制度化

作者简介：张伟锋（1977.07-），男，福建泉州人。助理工程师，研究方向：水产技术推广，海水养殖。

摘要：通过文献整理，阐述中国海洋渔业资源的现状，资源开发利用的现状，分析中国海洋渔业资源衰退的原因，对中国海洋渔业资源管理制度的评述，提出了中国海洋渔业资源制度化必须建立健全海洋捕捞管理制度，完善渔业资源增殖制度的建议。

关键词：海洋渔业；资源管理；制度化

自上世纪79年代以来，海洋经济得到了蓬勃的发展，其发展速度已远远超过了世界经济发展的速度，海洋经济已成为当前世界经济发展的另一个重要增长极。海洋渔业是海洋经济的重要组成部分，也是人类最直接利用海洋资源的一个重要体现，由于海洋渔业资源属于共有财产资源，因此，对其的管理形成制度化是非常必要和迫在眉睫的。中国作为重要的海洋渔业大国在世界上具有举足轻重的作用，在当前全球海洋资源急剧减少，海洋环境持续恶化的现状下，中国的海洋渔业资源管理对世界海洋经济的作用更加明显。自上世纪50年代起，中国就相继出台了一系列的规章制度来规范海洋渔业，虽然在一定程度上起到了作用，但收效甚微，根本不可能扭转海洋渔业持续衰退和海洋环境不断恶化的颓势。因此，探讨中国海洋渔业资源的管理制度是非常有价值和意义的。

一、中国海洋渔业资源管理现状

早在上世纪的50年代，加拿大的学者Gordan就发表了一篇有关海洋渔业的文章，其主要观点是：一旦把渔业资源作为公共财产而非私有财产，那么海洋渔业资源的效率低下，渔业资源的过度开发必将无法避免。他的这一论调和预测很不幸的成为现实，当前世界范围内的海洋渔业现状正是其所描述的情景。

（一）中国海洋渔业资源现状

就目前所探知的物种数量，全世界海洋鱼类共有1.2万种，而中国就占了近四分之一的数量，达到3千多种，其数量不能不说相当丰富，这包括了300多种最重要的经济鱼类种类。中国有近海大陆架280万平方公里，其中有150万是大陆架渔场，中国目前有大型渔场渤海渔场、南海近海渔场、舟山渔场、北部湾渔场等。据中国海洋局的测算，中国目前每年的渔业产量可达1500吨。

（二）中国海洋渔业资源开发利用现状

由于中国长期以来都是依靠渔民资本作为主要资本开展海洋渔业资源开发，因此，渔民作为个人或者小团体、小组织为单位的开发主体必然不会顾及整个海洋渔业资源的全局，他们更多的关注点集中在个体利益的最大化上。因此，哪种生产方式效益高，他们就会采取哪种生产方式，哪种资源的产量大，他们就多捕捞哪种资源，长期以往，必然导致海洋生态破坏，严重影响海洋生物多样性。从20世纪50年代末到当前21世纪初的近60年的高强度开发，目前，中国海洋渔业已处于极度开发状态。

（三）中国海洋渔业资源衰退的原因

探查海洋渔业资源的属性，可以清楚的了解到，海洋渔业资源具有可更新性，有限性，流动性和多变性等特点。其衰退的原因来自于多方面，包括政治、经济、科技、道德等各个方面。文章主要从管理的角度来描述之。

1.产权不明晰

根据《中华人民共和国宪法》，所有自然资源都属国家所有，而国家所有即全民所有。因此，其具有共有财产的性质。虽然国家根本大赋予其国家所有的特性，但宪法并没有规定由谁代表国家行使海洋渔业管理的职权。这样一来，在捕捞过程中，并没有谁行使监督渔业生产的职权，也就是说，大家都处于一种无人管制的公共财产私分的现状。

2.制度不完善

在国外渔业发达国家里，国家对海洋渔业资源的管控主要采用的是对渔业产出量的控制来实现的，也就是说，他们只控制捕捞的总量，并不太重视对渔业捕捞工具，捕捞效率，捕捞频次的管理。而我国则不一样，主要管理的重心前置，主要控制渔业投入为主，也就是说主要控制渔船、渔具、渔法来实现对渔业资源的管理，然而，事实证明，这种管理制度并不可行，海洋渔业捕捞的强度从未减轻过。

3.管理不到位

管理的效率跟管理的体制息息相关，中国目前这种海洋渔业资源管理不善的现状跟中国海洋管理体制有很大的关系。各区域海洋渔业管理隶属各地方政府，地方政府对本区域的渔业享有领导权，而上一级的海洋主管部门职能对下一级的主管部门只能行使业务指导权，这种体制必然导致海洋渔业管理区域化，并且带有很强的地方保护主义。而当地方利益和国家利益产生冲突时，政府的导向必然趋向于本地的利益。

二、中国海洋渔业资源管理制度评述

目前，中国主要采取的海洋渔业资源管理制度有：休渔制度！捕捞许可制度、海洋捕捞渔船控制制度、捕捞渔民转产转业制度、捕捞限额制度！资源增殖制度等。

（一）休渔制度

休渔制度是根据海洋渔业资源禀赋，鱼类繁殖、生长规律，以及资源开发利用的状况等，划定某个海域、某个时间段、全面禁止或部分禁止使用某些渔具生产作业的一种规章制度。

1.禁渔期和禁渔期

禁渔区是指全面禁止一切捕捞生产或禁止某类渔具作业的作业水域。禁渔期是指在规定水域内禁止某种或多种渔具在鱼类产卵场、索饵场、越冬场及其洄游游通道等重要作业水域作业的时期。禁渔区和禁渔期的施行，使很多的重要鱼类物种得到了很好的保护。

2.伏季休渔

一般而言，鱼类的生长发育主要在夏、秋两季，伏季休渔就是指在夏、秋两季采取一定的措施保护渔业资源的一种有效制度，这种制度对于保护渔业资源具有重要的意义。伏季休渔从1992年开始实施，到目前已有20多年的历史，从效果来看，还是相当不错的，目前在世界上已形成较大的影响。

3.水产种质资源保护区建设

水产种质资源是指具有较高经济价值和遗传育种价值，可为捕捞、养殖等渔业生产以及其他人类活动所开发利用和科学研究的水生生物资源。水产种质资源保护区是指为保护和合理利用水产种质资源及其生存环境，在保护对象的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等主要生长繁育区域依法划定一定面积的水域滩涂和必要的土地，予以特殊保护和管理的区域。

（二）捕捞许可制度

捕捞许可制度是指为了保护海洋渔业资源的长期有效利用，合理安排渔业捕捞强度，使海洋渔业产业结构趋于合理，同时也保障渔民、渔民组织的合法权益。由渔民、渔业组织根据自身条件，依法向渔业行政主管部门申请，经主管部门审核通过，获得海洋渔业捕捞的权利和资格的许可制度。这种海洋渔业捕捞许可制度在很多国家都有采用，它也是中国最重要的、实行时间最长久的海洋渔业资源管理制度，是一种典型的投入控制制度和限制进入制度。

（三）海洋捕捞渔船控制制度

海洋捕捞渔船控制制度是为了有效缓解海洋渔业资源衰退与海洋渔业资源捕捞强度的矛盾应运而生的。其简单讲就是控制渔船的数量和控制渔船的功率，也常称为“双控”制度。由于前文提到的海洋渔业资源管理存在地方保护主义的现象，因此，“双控”制度的执行效果并不理想，甚至有愈控愈多，愈控愈乱的迹象。

（四）最小网目尺寸制度

最小网目尺寸制度是指渔民在捕捞过程中，不得使用小于最小网目尺寸的网具生产作业，最小网目尺寸的规定由县级以上海洋主管部门确认。最小网目尺寸制度的实行，目的在于保护幼鱼不被过度捕捞。实践证明，最小网目尺寸制度确实在一定程度上保护了幼鱼，执行效果良好。

（五）捕捞渔民转产转业制度

捕捞渔民转产专业制度是指通过渔船的报废拆解、渔民弃捕上岸、退出捕捞转移到其它行业，可简称为“双转政策”。最简单的理解即：减船减人，减产减能，使海洋渔业资源与渔船总体捕捞能力处于动态平衡，进而实现海洋渔业资源长期可持续利用。

（六）捕捞限额制度

根据2000年新修订的《渔业法》第二十一条：国家根据捕捞量低于渔业资源增长量的原则，确定渔业资源的总可捕捞量，实行捕捞限额制度。捕捞限额制度是一项全新的渔业管理制度，理论上具有很高的价值，但在实际实行过程中存在不少困难，因此，该制度目前仍处于法律文本状态，并未真正实施。

三、中国海洋渔业资源科学管理的制度化

（一）建立健全海洋捕捞管理制度

目前世界范围内的海洋捕捞制度大致可以分为两类，即投入控制和产出控制。投入控制是通过限制渔业人工和资本的投入总量而达到对渔获总量的间接控制，产出控制是通过限制可捕获的鱼的数量或重量来直接控制渔获量。因此，中国应积极探索投入控制和产出控制相结合的管理方式。

1.改进现有的投入控制管理制度

对现有的制度的改进主要通过三个渠道，首先是对现有伏季休渔制度的改进，应科学的根据不同鱼类，不同渔区，不同鱼类生长发育期进行有针对性的休渔措施；其次是积极调整控制指标，加大海洋渔业捕捞渔船减船力度，通过有效的减船措施，调整海洋渔业捕捞效率；最后是取消渔船燃油补贴政策，本身油价在一定程度上可以调控渔船出海的频次和效率，采取燃油补贴政策了以后，它的这个功能基本被抵消了，对渔船捕捞能力的控制同时也被抵消了。

2.实行个别可转让配额制度

个别可转让配额制度是一种典型的产出控制管理制度，它是指在资源调查的基础上确定总可捕量，然后将总可捕量划分成小单元，分配给渔业生产单位和个人，并允许这种配额在法律许可的范围内被自由买卖！租出或租用的一种先进管理制度。这项制度在很多渔业发达国家已经被证实是行之有效的，它在短时间内可以削减捕捞能力、提高渔获质量并增加收益。

（二）完善渔业资源增殖制度

1.制度设想

首先，通过对海洋渔业资源的统筹规划，合理布局使海洋渔业资源的种类、数量和范围得到扩大；其次，建设人工鱼礁，发挥人工鱼礁的规模生态效应，减少作业成本；再次，积极发展海洋养殖业，并与休闲产业及其他相关产业结合，协同发展；最后，制定增殖技术标准体系，规范渔业资源增殖管理。

2.保障措施

第一，探索多元化的投入机制，在市场经济体制下，应避免政府单方投入的格局，要形成政府投入与企业投入，个人投入，外资投入等多种投入方式相结合的多元化机制，充裕海洋渔业资源保障资金；第二，加强法制建设和执法力度，有完善的法律制度，更要有严格的执法力度；第三，积极宣传，扩展参与面，提高社会各界的认知程度，增进人们对海洋生物资源的关注和关爱；第四，加大科技研发投入，加强与国际先进科学技术的交流与对接，努力提升国际化水平；第五，建立和完善高校的管理机制，努力打造各有关部门沟通、协调、合作的有利平台。（作者单位：南安市丰州镇人民政府）

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