反腐机构应由“特殊材料”构成

3月12日，中纪委副书记夏赞忠透露，国家预防腐败局已通过了中编办审批，但具体挂牌和运作时间尚未确定。在此前的一次新闻会上，中纪委副书记、秘书长干以胜最早公布了组建国家预防腐败局的消息。

国家预防腐败局的建立是中央整合反腐败力量的体现。我国现有的反腐败预防系统，机构分散，效率低下，职能难以真正、全面发挥。在党内，中纪委的宣教室、党风室、纠风室等，都有预防腐败的职能。公检法系统中也有专门从事预防腐败工作的机构，如检察系统在2000年就成立了职务犯罪预防部门。另外，从办案的角度看，过去为做到公正审理，往往需要对腐败案件进行“移送管辖”。但在审查等环节，由于是异地审理，几乎每个环节都需要层层上报来决定由哪个地区进行，无形中增加了司法资源的使用成本。如果检察机关在“人、财、物”方面能实现垂直管理，不依赖地方政府，就可以省却这些步骤。2005年初，中央正式颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《纲要》）提出，到2010年，建成惩治和预防腐败体系基本框架。

反腐体制如何定位

此前，监察部副部长陈昌智说，国家预防腐败局将放在监察部，具体的主管部门还在研究中，但这个专门机构的规格会比较高。对该机构是放到国务院下面，还是放在监察部下面，讨论较多。不过，一些专家希望更高的级别，以保持这个新机构的“独立性”。目前两种呼声比较大：

一是由人大产生，与一府两院并行。真正体现国家机器的尊严，排除任何外来的干扰和压力。这被认为是最理想的一种模式，但涉及到宪法的重新修订。

二是预防腐败与惩处腐败放到一起。一步到位，成立国家反腐败局，或者叫国家反贪局，类似香港的廉政公署，而不是现在的国家预防腐败局。

“官官相护”是反腐败斗争中的最大障碍之一。构建有中国特色的反腐预防机制，只有从体制上使反腐败机构摆脱其他机关和地方政府的牵制和干扰，保障反腐专门机构的独立性，才能落实惩治腐败的相关措施，有效地打击腐败行为。

立足《纲要》明确职能

目前，公众普遍希望，国家预防腐败局的职能不仅是预防，而且具有独立调查腐败的职能。

在《联合国反腐败公约》中，对预防性反腐败机构职能的表述是：实施预防性反腐败政策和做法，并在适当情况下对这些政策的实施进行监督和协调；同时积累和传播预防腐败的知识。

尽管关于国家预防腐败局的职能还没有明确界定，但根据中纪委副书记干以胜关于预防腐败工作的“四个方面”说法，国家预防腐败局未来的职能主要有：一是加强对干部的教育，使党员领导干部增强廉洁自律的自觉性；二是加强制度建设，不断提高反腐倡廉工作的制度化水平；三是加强对权力运行的制约和监督，包括对贯彻落实国家政策、法律法规情况进行监督；四是加强反腐败国际合作，认真履行《联合国反腐败公约》所规定的义务。也就是立足《实施纲要》，开展综合治理。

根据各国以往的经验，反腐败工作重心的变化带有规律性。在设立反腐败机构的早期，各国往往把打击贪污犯罪作为工作的重心。随着大局的稳定，反腐败机关逐渐将工作重心从惩治腐败转移到教育公务员遵纪守法、预防公务员违法犯罪方面。我国也不例外。不过以下一些职能权力也备受公众期待：

――拥有监督公共部门资产和决策人收入的权力。作为国家预防腐败局的主要目的，就是构建一个经慎重考虑后产生的高效率的监督体系，它可以监督所有有可能与公众进行交易或有可能接受贿赂的人员及其行为。包括各级公务员的财产、收入、债务和生活方式。

――拥有冻结那些正在接受调查的可能的嫌疑犯财产的权力。当行动速度是非常重要的因素的时候，应该在得到法庭传票之前冻结资产。没有这样的权力，腐败分子就能够在几分钟之内以电子方式很容易地转移他们的财产。

――拥有扣押和没收护照的权力，以防止腐败分子逃离国境。如果一个嫌疑人正处在被调查中，并且预防局相信疑犯可能潜逃出国，预防局应该能够及时阻止他，同样不必等候审查措施的到位。

――有一定的保护提供线索的人的能力。这也是预防的一个重要方面。在一些情况下，提供线索的人很可能是一些抱怨他们上级的腐败行为的下层官员，如果他们有失去工作或受到其他形式侵扰的危险，我们就不能指望他们揭发上级了。

理顺关系避免牵制

国家预防腐败局一成立，预防腐败的效果可能并不能马上显示。要明确该机构的工作内容、方式，还必须考虑与同类机构之间的关系，以及与其他国家机构的衔接。需要理顺的关系有：

――与现有预防职能部门的关系。如果国家预防腐败局放在中纪委下面，那么，中纪委原有的宣教室、党风室、纠风室，就可能被合并到国家预防腐败局。如果国家预防腐败局放在国务院下面，又涉及和监察部的职能划分问题，涉及与监察部的关系问题。另外，国家预防腐败局成立后，必将整合分散在其他部门的预防机构，譬如检察机关的预防犯罪部门的职能。这其中，党的纪律检查部门的内部监察职能是必不可少、也是不可替代的，因此，整合检察侦查权，收并检察院预防科室的预防职能是最有可能的。

――与公诉人之间的关系。依据宪法，检察官被赋予对所有的惟一的监督权，并被授权干预由别的任何人或政府机关所启动的犯罪诉讼程序。对预防机关来说，其掌握的证据必须移送检察机关，如果嫌疑犯不能被，证据又有什么用呢？在预防腐败局与公诉人之间的有效衔接上，亟需有法可依。

――与公众之间的关系。这对于建立健全国家预防腐败局的预防功能是非常重要的。例如取得高度成功的香港廉政公署（ICAC），已经建立了正式的安排借以保证政策法规执行过程中的公众参与。通过提供这样的安排，反腐败的框架能够鼓舞公众的责任感。在预防措施的形式及这些措施的执行中，这个框架必须涉及到大范围的人和利益。通过这种方式，不同的利益相关者都参与到预防过程中，无论他们是在政府中还是在私营企业界，都将被动员起来支持国家预防腐败局的工作。

――与侦查部门的关系。在建立国家预防腐败局合法框架的过程中，需要考虑另一个重要的因素，就是要保证它能够被赋予足够的权力来查阅文件和询问证人。在一些国家，有人努力限制反腐败机构查阅信息。然而，无论是在理论上还是在实践中，这都是毫无理由的，为什么一个公权机构不能享受法律赋予的强制执行的所有权力，并享有对政府文件和文职人员充分的访问权呢？

建立专业队伍

建立一支素质高、待遇优厚的反腐败预防专业队伍必不可少；否则，反腐败斗争就不可能取得显著的成效。所谓素质高，主要是政治觉悟高、专业水平高和工作能力强。一般来说，要建设高素质的专业队伍需要两个条件：一是有优厚的待遇吸引人；二是有良好的机制选拔人。

预防腐败是一个特殊行业，预防工作者也就应该是“特殊材料制成的”。应在党的领导下，广泛吸收派和无党派人士参与。预防局工作人员可分“预防官”和“雇员”两类。预防官是指从事监察业务的正式在编人员，雇员则是那些承担各种服务性工作的服务人员，他们不是正式职工，随时可以解聘。选拔预防官至少要经过四个筛选阶段：一是推荐，二是审查，三是考核，四是面试。选入后，还要跟班实习一段时间，不合格者退回原单位。预防腐败局工作非高手强手不能胜任，且官高位重，必须宁缺勿滥。

在国家预防腐败局高层官员的任命程序方面，只有那些受到公众广泛信任的人才可以担任这些职位。更重要的是，必须特别注意监督预防腐败局内部各级官员的表现。