关于农民工问题的几点认识和思考

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》正式公布了。这是中央贯彻落实科学发展观、统筹城乡发展、解决“三农”问题的又一重大举措，对于切实保障农民工的合法权益，改善农民工就业环境，促进城乡协调发展，推动社会主义新农村建设，具有重大意义。

农民工现象具有的经济社会意义

农民工是改革开放以来，伴随我国工业化、城镇化的进程而出现的一支新型劳动大军，也是我国经济社会大变革大发展时期形成的特殊社会群体，具有鲜明的中国特色和阶段性特征。这一群体的出现和形成，是中国农民顺应历史发展潮流的又一伟大创造。农民工在我国经济社会生活中的作用是人们都能看到的，他们已成为建筑业、制造业、纺织业、餐饮服务业、零售业员工的主体。农民工不仅对城市建设和工业发展做出了巨大贡献，而且对农村的贡献也是巨大的。一亿多农民进城务工，每年可为农村增加现金收入5000亿元以上，这笔钱对农村来说，是目前任何投资都不能比拟和代替的。亿万农民从农业生产中转移出来，在城乡之间流动就业，对城乡结构、农村人口结构、农民观念结构的影响极其深刻。农民工适应发展社会主义市场经济的要求，顺应以市场为基础配置劳动力资源的规律，在城乡二元结构尚未根本突破的背景下，闯出了一条统筹城乡就业、统一劳动力市场的新路子。如果让政府每年安排这1亿多人就业，那是难以想象的。

事实证明，农民外出务工，为工业发展增强了竞争力，为城市繁荣增加了活力，为改革开放增添了动力，成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式。研究解决好农民工问题，切实保护他们的合法权益，改善他们外出务工的环境，提高他们的就业技能和适应城市生活的能力，引导农村富余劳动力合理有序转移就业，关系“三农”问题的根本解决，关系工业化、城镇化的健康发展，也关系社会的公平正义与和谐稳定。可以说，农民工问题事关我国改革发展稳定全局。

农民工现象在我国将长期存在

从世界各国现代化发展的一般规律看，农村富余劳动力逐步转移出来，进入非农产业和城镇，既是客观需要，也是必然趋势。在我国，今后很长时期内农民工保持较大规模将是一个必然现象。2004年，按出乡务工3个月以上口径统计，进城务工的农民工为1.18亿人，在乡镇企业就业人员1.36亿人，除去其中重复计算部分（有些外出务工农民到异地乡镇企业就业），估计非农产业的农民工人数在两亿人以上。也就是说，改革开放20多年来，通过发展乡镇企业和农民进城务工，已经转移了约两亿多农村富余劳动力。这是一个了不起的成绩。在进城务工人员中，有一部分在城里有了稳定的职业，逐渐成了城里人；有一部分又回到农村务农；大多数仍是亦工亦农、在城乡之间流动就业。与此同时，又不断有一些新的农村劳动力加入到转移就业的行列。如此循环推进，大约1亿人左右的农民工规模将会较长时期保持下去。

目前，全国农业剩余劳动力仍然大量存在。据专家测算，综合考虑我国农村劳动生产率、土地产出率、农业劳动力的边际收益和平均价格等因素，农业剩余劳动力仍有1.2-1.3亿人。在没有其他更好的转移渠道的情况下，这些剩余劳动力还会以农民工的形式转移出来。如果按最近5年来全国农民工数量每年增加600-800万人计算，还需20多年的时间才能消化完。这个时间大体与我国人口峰值时间2030年相吻合，与劳动力峰值也大体吻合。据测算，我国劳动力数量将在2020年之前达到峰值，并将保持约10年时间。而要使如此规模流动就业的农民工真正实现稳定就业，将需要更长的时间。因此，农民工亦工亦农，流动就业，逐步转移出来，这种形式将长期存在。解决农民工问题将伴随我国工业化、城镇化、现代化的始终，是一个长期的历史过程，也是一个长期的战略任务。

解决农民工问题需要城乡统筹“两条腿走路”

农民工问题，实质上主要是农民转移就业的问题。我国的基本国情是人口众多，尤其是农民多；劳动力规模巨大，尤其是农村劳动力大量剩余。从我国国情出发解决这个问题，必须坚持城乡统筹、“两条腿走路”的方针，引导农村富余劳动力合理有序流动，这就是一部分农民需要进城务工，一部分农民需要就地转移。

让一部分农民进城务工，就要立足城市经济发展的需要和城市的容纳能力，提高进城务工农民的职业技能，改善他们的就业环境和条件，保障他们的合法权益，使他们与城市劳动者一样平等就业，为他们提供城市市民享有的一般公共服务。让一部分农民就地转移，就要向农业的广度和深度进军，发展农业产业化经营，发展农村二、三产业和县域经济，积极稳步发展小城镇和推进新农村建设，扩大当地吸纳就业的容量和能力。

不允许农民进城务工，人为设置流动障碍，不符合市场经济规律和现代化的方向；让农民都进城务工，又不符合中国国情，搞不好可能会出现一些负面影响。所以，要统筹城乡就业，坚持大中小城市和小城镇以及新农村协调发展，走中国特色的城镇化道路，实行进城务工与就地转移相结合，这是解决农村富余劳动力转移就业问题、提高我国城镇化水平的必由之路。

解决农民工问题要从三个层面着手

第一个层面，抓紧解决当前农民工面临的突出问题，最主要的是权益保护问题、就业环境问题。从农民工的角度看，他们外出务工最关心的是五件事：能找到合适工作、及时拿到工资、劳动安全、工伤大病有保险、子女能上学。近年来，中央高度重视改善农民工就业环境和权益保障问题，出台了一系列政策措施，但目前这些方面存在的问题还比较突出。治理工资拖欠取得了明显成效，但还没有从机制上彻底解决，前清后欠的问题还时有发生。大多数农民工不能享受国家法定休息日，劳动时间长、劳动强度大、劳动条件差仍是司空见惯。农民工加入工伤和医疗保险的很少，工伤、生病后多数人拖着病残之躯回到农村，结果给农村和家庭增加了负担。农民工在城市工作生活，但很多还享受不到城市公共服务，子女上学等还存在困难。这些问题对农民工来说是最直接、最现实的问题，也是他们反响最强烈、社会最关注的问题，必须认真研究，采取措施抓紧解决。

第二个层面，逐步解决长期城乡二元结构导致的深层次问题。最主要的是探索改革三项制度。一是实行城乡统一的劳动就业制度，建立覆盖城乡的、平等的就业服务和管理体系。各级政府及社会有关方面要为农民工提供就业指导和服务，提供就业信息，提供就业培训；要切实改善农民工的就业环境，消除对进城农民工的就业歧视，做到与城市职工同工同酬、同工同权。二是探索适合农民工特点、符合我国国情的农民工社会保障制度。农民工社会保障制度已不是要不要建的问题，而是如何稳妥地建好的问题。要坚持分类指导、稳步推进，优先解决农民工工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题。三是积极稳妥地改革户籍管理制度，从各地实际出发，逐步地、有条件地放宽户口迁移。首先应允许有贡献、有专长、有技术的农民工和长期在城市就业和居住的农民工落户。现在，多数地市级以下中小城市已基本具备了这一条件。大城市需要慎重，但也可以区别不同情况、分类有序放宽户口迁移限制。这三项制度改革，涉及改变城乡二元结构的问题，意义重大，但也艰巨复杂，需要积极探索，稳步推进。

第三个层面，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民向小城镇转移。这是城乡统筹解决农民工问题的一个重要方面，是一个战略措施。要转移如此多的农村剩余劳动力，不可能都进城就业。要增加在当地的就业机会，就必然要发展产业，发展县域经济和乡镇企业。为此，要引导一些产业，尤其是劳动密集型产业和资源开发加工型产业向县域合理转移，以便让一部分农民就近转移就业。要发展以县城为重点的小城镇，提高小城镇基础设施和公共服务水平，引导乡镇企业向小城镇集中，吸引一部分农村人口向县城和重点镇转移，吸引外出务工农民回乡创业、到小城镇居住。要大力开展农村基础设施建设，发展农村社会事业，改善农民的生产生活条件。这件事早晚要干。中国农民都有进城倾向，不仅因为需要非农就业，还因为巨大的城乡差别，这一点与许多现代化的国家不同。要想把一部分农民留在农村，或在非农产业和城市就业而居住在农村，必须对乡村进行现代化改造，建设社会主义新农村。这样才能形成合理的人口布局和城乡建设布局。

用改革和发展的办法解决农民工问题

改革和发展是我们解决一切前进中问题的正确思路，也是解决农民工问题的基本对策。具体来讲，就是一靠政策，二靠投入，三靠放开农民手脚。

政策方面，一要研究制定涉及农民进城务工的各项政策，保障他们的合法权益，改善他们进城就业和居住生活的环境条件。二要研究制定促进县域经济和乡镇企业发展的财政、税收、金融、土地等扶持政策，以增加当地就业容量，促进农民就地就近转移。

投入方面，主要是着眼于新农村建设，重点支持农村公共设施建设和小城镇建设。通过财政投入引导社会投入和农民投入，形成多元化投入机制。输出地政府应增加培训经费，大力开展农民工职业技能培训和引导性培训，提高农民的转移就业能力和外出适应能力。输入地政府应完善公共财政，增加覆盖农民工的公共服务投入。当前主要是将长期进城务工农民的子女的义务教育纳入财政预算。还要增加农民工公共卫生、计划生育等方面的投入。

放开农民手脚，实质是尊重和发挥广大农民的积极性和创造性。这么大规模的农民就业、居住等实际问题，靠政府是包不下来的，要允许农民创造和探索。这也是改革开放以来党和政府处理农民问题的一条基本经验。在输入地这一头，政府首先要做好的工作是组织职业技能培训，提供公平就业的环境和条件，切实保障农民工的合法权益，特别是保障他们劳有所得。在输出地这一头，务必要依法保障他们的土地承包经营权，保证农民工出得去、回得来，在城里失去工作之后没有后顾之忧。这一点对于降低农民外出打工成本和社会稳定风险至关紧要。

（作者系国务院研究室副主任）