环境行政公益诉讼制度的构建

【摘要】建立环境行政公益诉讼制度,使环境公共利益获得司法救济,是维护和保障环境公共利益的有效举措和有力保障。扩大原告外延,允许公众、社会团体等提起环境行政公益诉讼;拓宽受案范围,使环境行政公益诉讼获得程序法的支持是环境行政公益诉讼制度的主要内容。

【关键词】环境公共利益 环境损害 原告资格 受案范围

环境的公益属性

人类是环境的产物,环境是生命的基础。环境的整体性和人类对环境资源的共享性、非选择性决定了环境具有私益性与公益性双重属性。环境为每个个体所享有的同时又不可分割地为人类整体(包括后代人)所拥有,环境利益因此可以分解为环境私益和环境公共利益,二者不可分割。环境私益的满足最终依赖于环境公共利益的实现,维护和保障整体性、普遍性的环境公共利益是环境保护的最终目的。

环境的公益性。人类赖以生存的自然环境是由各环境要素组成的一个复杂整体,相互关联、不可分割,整体性是其首要特征。生存在环境中的每一个人是须臾不能离开环境的,而世界上只有一个地球。因而,自然环境对人类来说还具有共享性、非选择性特征。共享性是指某些物品能同时满足两个或两个以上人的需要;非选择性是指人们对该物品的使用没有替代品,人们要规避它的成本是高昂的。环境资源系统是非选择性共享物品的典型例子。A可呼吸空气,B也可以同样呼吸,并且无论空气的质量如何,A和B都得享用。①环境的整体性和共享性、非选择性决定了,环境是典型的公共物品(又称公益物品),公益性是其本质属性。环境公共利益的主体是公众社会,其主要特点在于不可分性和公共性,它在主体上是整体的而不是局部的利益,在内容上是普遍的而不是特殊的利益。

环境公共利益的法律保护。各国关于环境保护的立法都旨在保护环境整体利益,从而保障个体环境利益的实现,我国亦如此。《中华人民共和国宪法》和《环境保护法》的有关规定均体现出对环境公共利益的保护。然而,法律规定国家作为维护环境公共利益的主体和唯一代言人的“单轨制”模式,忽视了公民、法人或者其他组织等对环境公共利益维护途径的法律设计,公民、法人或者其他组织对维护整体性环境公共利益缺少法律救济的支撑,环境公共利益也无法根据现行诉讼法的规定获得司法救济。所以,建立环境公益诉讼法律制度,允许社会成员,包括公民、企事业单位和社会团体,在环境受到或可能受到侵害的情形下,为维护环境公共利益不受损害而提讼,是保护环境公共利益的必然要求。

环境行政公益诉讼概述

环境行政公益诉讼的概念。公益诉讼是相对于私益诉讼而言的。早在古罗马时期,其程式诉讼就有私益诉讼和公益诉讼之分。以保护个人所有权为目的,只有特定人才能提起的,叫私益诉讼;以保护社会公共利益为目的,除法律有特殊规定者外,凡市民均可提起的,就叫作公益诉讼。②环境行政公益诉讼是指公民(包括自然人、法人或者其他组织)、社会团体认为依法享有环境行政权的行政机关的具体行政行为违法,对环境造成侵害或有侵害之虞时,法律允许其为维护环境公共利益向人民法院提起行政诉讼的制度。

环境行政公益诉讼的特点。环境行政公益诉讼不同于一般环境行政诉讼的特殊之处在于:一、主体广泛。除了公民、法人或者其他组织之外,社会团体也可以居于原告地位。二、原告与被诉的行政行为没有直接利害关系。三、诉讼标的是享有环境行政权的行政机关侵害或威胁环境公共利益的违法行政行为,即被诉的行政行为侵害或危及到的是社会性的公众环境权益,而一般并不直接损害原告私人的利益。四、诉讼的目的是为维护环境公共利益,而不是个案救济。五、裁判的效力范围广泛。环境行政公益诉讼中,原告主张的是环境公共利益,波及的范围呈广域化和规模化特点,其裁判不仅直接拘束本案的诉讼当事人,而且对未涉讼的一般公众也产生拘束力、影响力和引导力。六、具有明显的预防性。预防性是公益诉讼的共性,但在环境行政公益诉讼中这种预防功能尤为明显且更为重要。因为环境不同于一般的事物,一旦遭到破坏,事后的补救是非常困难的,有时甚至无法弥补和挽救。环境行政公益诉讼允许在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就提讼,以强有力的司法手段防止环境公共利益遭受无法弥补的损失或危害。

构建我国环境行政公益诉讼制度

根据我国国情和现有法律制度,笔者以为构建我国环境行政公益诉讼须对现行行政诉讼法的以下规定作相应修改或补充:

原告资格。行政诉讼原告是指,认为具体行政行为侵犯自己的合法权益,而向人民法院并要求予以审查,经人民法院确认适格的公民、法人或者其他组织。根据《行政诉讼法》等规定,作为行政诉讼的原告应具备两个条件:一是必须是“自己”的合法权益受到侵害;二是必须是自己的“合法权益”受到侵害。换句话说,只有与被诉具体行政行为有法律上利害关系的人认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法权益才具有可诉之利益,才具备提起行政诉讼的主体资格。原告必须与被诉具体行政行为有“法律上的利害关系”,该利害关系必须是法律规定的、直接的、切身的。③这种原告适格理论是环境行政公益诉讼遇到的最大障碍,所以,建立环境行政公益诉讼首先应突破传统的原告适格理论的阻却。

环境的整体性和共有性决定了环境的普惠性和普损性,任何损害环境的行为必然对生存于环境之中的每个个体造成事实上的损害。所以,在环境行政公益诉讼中不应恪守传统诉讼理论“无直接利害关系便无诉权”的要求,只要认为被诉违法行政行为造成“事实上的损害”,任何组织或个人都可向人民法院提起行政公益诉讼。环境行政公益诉讼的原告,可以是认为环境行政行为对环境造成侵害或有侵害之虞的任何个人或组织。在原告类型上,除了公民、法人或者其他组织之外,环保团体等社会团体也可以居于原告地位。

人们通常认为,原告资格制度可以防止滥诉,避免浪费司法资源并能保证行政权的有效行使,其实上述理由并不一定完全正确。长期以来,我国行政诉讼在阶段的真实问题是老百姓不愿告、不敢告和不会告,法院受理行政案件的数量也远远没有超过警戒线。实践证明,纵然取消了原告资格制度,在我们这种“厌讼”的国度里,也不会出现滥诉的现象。

受案范围。行政诉讼的受案范围,是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围,即法律规定的由法院受理并审判一定范围内的行政案件的权限。其实质是对法院司法审查权的界定,防止司法权过多地干预和介入行政权;对行政主体而言,实质上是行政行为接受司法审查和监督的范围;对于公民而言,受案范围可称为“可范围”,实质上是对公民追诉利益范围的一种界定。根据我国行政诉讼法的规定,可诉的行政行为首先必须是具体行政行为;其次,可诉的具体行政行为必须是被认为侵犯“自己”的“合法权益”。

环境公益诉讼所追诉的利益是环境公共利益。虽然我国宪法、环境保护法等法律的相关规定均体现保护环境公共利益的法律精神,但并没有直接规定对环境公共利益的保护,且由于环境公共利益享受主体和利益内容的不确定性而极难甚至不能法定权利化,所以,根据现行行政诉讼法的规定,环境公共利益不是“法律上的利益”,不属于行政诉讼制度保护的“合法权益”的范围。实践中,人们只能就导致环境污染或破坏而给自身带来人身或财产方面损害的具体行政行为提起行政诉讼,从而获得私权利救济。而对虽未直接损害个体利益但损害环境公共利益的具体行政行为,却因不属于人民法院的受案范围且无适格原告(无特定受害人),不能予以司法审查,环境公共利益无法获得司法救济。

行政诉讼原告资格的设定和受案范围相互印证,二者的发展呈互动性。从诉讼角度看,设定原告资格和确定受案范围都是为行政诉讼的立案条件服务,它们的内容体现的理论层次和现实的法制状况应基本同一,否则会破坏法制的统一性。从现实看,根据原告资格和受案范围的相互印证关系,我们可以通过行政受案范围来掌握行政案件原告资格,也可以通过应用原告资格的概念检查判断具体行政行为是否属于行政案件的受案范围。④所以,构建我国环境行政公益诉讼须同时对现行行政诉讼法关于受案范围和原告资格的规定进行修改。

环境行政公益诉讼在维护公众社会的整体环境利益、赋予公众参与国家环境行政管理的权利、改善环境侵权救济等方面,具有不可估量的作用。因此,我国应尽快建立环境行政公益诉讼制度。司法实践中,随着人们环境意识和法治意识的提高,环境行政公益诉讼的提起已并非罕事(如南京紫金山观景台案等等),尽早建立环境行政公益诉讼制度,可以有效地促进我国资源节约型和环境保护型社会的建设。(作者单位分别为:防灾科技学院;北京化工大学北方学院)

注释

①王蓉:《中国环境法律制度的经济学分析》,北京:法律出版社,2003年,第4页。

②周:《罗马法原论》,北京:商务印书馆,1996年,第886～887页。

③参见杨寅:“行政诉讼原告资格新说”,《法学》,2002年第5期。

④参见刘岭:“试论设定行政诉讼原告资格与行政诉讼受案范围的互动逻辑关系”,《法制与社会发展》,1998年第4期。