城乡规划领域公众参与有效性探究

摘 要：公众参与城乡规划最为关键的是参与的效力，参与效力的有无、高低是评价整体公众参与城乡规划的标准，而且更为重要的是，参与效力丧失还将极大地伤害参与者的积极性，长此以往会使公众参与制度沦为空谈。

关键词：城乡规划；公众参与；有效性

中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）14-0258-03

一、考察意义

公众参与的有效性，指的是公众参与所发挥作用的程度以及所产生的效果。公众参与应当是有效的参与，如果公众参与不具有有效性，而只是流于形式，那么公众参与制度也就失去了存在的必要性[1]。因而，参与的有效性是公众参与的制度根本所在，因为“在参与走过场的阴影笼罩下，公众也会自然而然地丧失对参与制度的信任。”[2]

具体到城乡规划领域，公众参与有效性的考量显得尤为重要。这可以从两个层面进行分析。

第一，从公众参与规划过程本身而言，如果参与的规则不能使公众对最终的规划结果产生预期的影响力，那么一方面这样丧失了公众参与城乡规划的必要意义，另一方面也使公众参与下一次规划的积极性受挫。这两方面将使公众参与城乡规划制度沦为形式。

第二，从公众参与城乡规划的最终结果——规划方案而言，又具有两个特性：

一是相比较大多数行政行为的结果而言，城乡规划方案具有未来导向性，规划方案都是对未来的城市建设进行指导的，因此判断此次公众参与规划的有效性可能要经历一段时间的等待，即参与的效果显现具有延后性。同时，此次参与的效果又会一定意义上影响接下来公众参与的信心，因此，预先通过制度设计提高参与有效性对城乡规划领域尤为重要。

二是长期性和广泛性。其他大量的行政行为存续期限较短，适用范围有限。而城乡规划行政行为则不然，规划方案通常期限长，适用范围非常广泛①，一旦失误后果将难以弥补，而且规划修改阶段的公众参与也非常受限。这样看来，通过加强规划制定过程中公众参与的有效性，尽可能的避免失误和错误就显得尤为重要。

二、参与有效性的评价机制

评价标准应该分两个层次：第一是事实层面的，评价公众参与城乡规划的有效性是否具备，即有无现实参与效力；第二是价值层面的，在参与效力产生的情况下，公众参与城乡规划的效力是高或低、效果是好或坏，即参与的质量。

（一）事实层面之标准

事实层面去判断公众参与城乡规划的效力主要表现为：从程序角度看，是否在既有制定法中具体设置了一系列规则，如规划行政主体对公众参与意见的回应程序，这些程序规则的运行或多或少将使公众参与产生效力。

（二）价值层面之标准

判断公众参与城乡规划之有效性高低应当主要从应然情况进行考察。而这里的应然标准实际就是从价值层面对参与之有效性的判断。

1.从参与阶段来看，城乡规划领域的每个参与阶段，规划启动阶段、规划编制阶段、规划实施阶段、规划修改阶段都应该设置相应的公众参与的具体规则。

2.从参与内容来看，应当保障城乡规划体系的每个规划种类都能够成为公众参与的对象，不论是总体规划，抑或是详细性规划；不论是控制性详细规划，抑或是修建性详细规划。

3.从参与主体来看，应当保障最广泛意义上的公众参与，不论与规划事项有无利害关系，不论是专家等特殊主体抑或是普通公众，都可以凭借恰当的方式进行参与。

4.从参与方式来看，首先应当设置一系列规则保障公众参与权，其次更重要的是设置保障这些规则实施效果的另一部分规则。例如：首先规定了听证程序，其次规定了听证后公众意见的回应机制，以保证听证的最终有效性。

我们认为，如果城乡规划领域公众参与程序设计能够符合上述四个标准，那么这样的参与程序体系是完备的、良性的，也同时会最大限度的保障在实体上实现公众参与的意见主张。

为了便于理解，将公众参与城乡规划有效性之考察标准的脉络以图示方式表示，如图1。

三、提高公众参与城乡规划有效性之途径

上文分析城乡规划领域公众参与的所有内容，都是为了解决困境，提出完善路径。这也是分析城乡规划之有效性的目的所在，也是公众参与城乡规划的根本实质内容。所有的“What”、“Why”其实都是为了解决“How”的问题。

需要说明的是，我们探求公众参与城乡规划的有效性问题，主要从法律制度，尤其是行政法律制度的层面，其他的诸如转变执政理念、提升公众参与热情、公众专业参与素质提高等社会或心理层面的部分不进行列举。

（一）参与主体层面——社区规划师的出现

北京市目前在积极试点社区规划师的参与模式，① 由北京市规划委员会发起，在区县政府、街道办事处的协调帮助下，由城市规划设计院的规划师直接与社区“一对一”挂钩，负责该社区公众参与规划之意见收集、规划知识讲解、规划方案的说明等工作。

社区规划师是致力于社区管理、更新和复新等事项的管理性规划师，也是服务于城市街道一级政府机构的规划师。现阶段我们的社区规划师主要的工作内容可以集中在，向社区居民提供相关规划专业内容方面的咨询服务、定期或不定期开展规划宣传和规划知识培训、为政府或规划机构进行城市研究和公共政策制定提供材料、组织居民对本社区的规划建设情况做发展评估等方面。同时，社区规划师要为市民和政府之间的沟通担负起桥梁作用[3]。

目前社区规划师项目在北京市朝阳区双井街道办事处辖区取得了较好的参与效果，在全市推广的效果有待进一步考察。我们认为，可能出现的影响参与效力的层面是：（1）规划师的主观意愿和时间、经费保障等因素；（2）区县、街道办事处、社区的协调和动员机制；（3）“社区规划师”定位的准确性。与一般规划师之区别，同一规划师两种活动时之区别等；（4）规划师的工作方法。

（二）参与方式层面

1.规划运行中信息公开的完善

在公众参与活动中奉行公开基本原则，早已经形成共识。政府信息公开是公众参与的基础，公众参与反过来也推动着政府信息公开向广度和深度发展[4]。

《城乡规划法》已经明示地规定了基本的规划信息之公开（如“公告”制度，且规定期限不少于30日）。但是由于规划是专业性、未来性的行政活动，在编制和实施中行政主体和专家的功能比较突出，普通公众则基本处于征询意见的地位。因此，信息的公开显得尤为重要。

从城乡规划领域视角看，信息公开要完善以下几个层面。

1.信息公开要具备一定的广度

规划信息是公众参与之基础，不能只对某一阶段或某种规划进行公开，而应该除了涉及国家保密等不适宜于公开的内容外，实现全方位覆盖。尤其是规划草案的形成过程之信息公开。公众参与不一定覆盖规划的所有方面，但信息公开是可以做到的。

通过2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》第14条、第21条、第23条的规定我们可以看出，在政府公开范围和事项的确定上，行政相对人只有事后的被告知决定及其理由权，没有事先的决定做出参与权。另外，政府信息以公开为原则，以不公开为例外，其“例外”的事项标准必须明确，对于政府公开信息范围的立法界定方式上，一般都是采取“概括加例外列举”的方式” [5]，而不应该采用现在的“概括+公开列举+兜底条款+例外列举”的方式。②

2.信息公开的程度加强

规划信息公开的内容以满足公众参与的目的和必要性为标准，“公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器”[6]。总体来说，除非有法律规定的特殊情形，应当无保留公开。实践中以规划专业性为由阻止公开，认为公开也没有意义的做法是重大错误，公开与否是前提问题，公众能否理解是实施完善的问题。

3.信息公开的方式转为主动公开

规划信息公开很大程度上还表现为信息的依申请公开，如规划调整的内容。这在实践中明显不能满足公众参与的需求。城乡规划之信息公开主要应当表现为主动公开，而且对于规划行政主体而言，这是权利亦是义务。如同行政机关在行政诉讼中“先取证、后裁决”一样，规划也应该基于一定的原理、主张而制定，这些原理主张应当公开公布，且这些信息是在制定规划时就存在的，提供并不增加额外的成本。

4.其他相关内容的一并公开。

规划领域之信息公开绝不仅限于规划方案之公开，与规划方案编制、确定、修改相关的信息也属于公开的范畴。如：规划意见征询听证会信息之公开，听证代表的选择，主张，听证意见的取舍等都属于公开的范畴。

（二）提升听证会的运行效力

听证会是行政领域的基本运行方式，“作为程序法的核心，听证对行政民主、法治保障人权的作用越来越突出，听证也越来越受到人们的关注，并得到广泛的运用。” [7]有关听证的具体运作程序和方式，本文在此不再赘述。以下仅就如何提升公众参与城乡规划听证的运行效力进行分析。

1.制衡规划行政主体在听证会中的作用

德国公法学家Larl-Heinz Ladeur指出：在19世纪自由主义法治国家传统的见解中，在范式上行政被认为是与私利相分离的、自律的、为实现公共目的而行动的（公共行政），但是这种范式并不能理所当然地适用于现代的规划行政领域规划行政针对社会的功能性要求，已经不具有“中立性”而成为与其他当事人相并列的“当事人”。①

与其他行政领域相比，城乡规划行政领域的行政主体表现出一定的特殊性：（1）是规划方案的制定主体，并控制规划的实施与修改；（2）规划是对社会产生长期、普适效力的行政行为；（3）同属行政系统内的其他行政机关行使国有土地使用权的管理职能，而城市规划很大程度上是对土地用途的再划分；（4）土地具有巨大经济价值的属性，是地方税收的主要来源。

因此，对于城乡规划领域的听证程序，我们非常有理由怀疑规划行政主体是否能处于“中立地位”。事实上，它已经成为或至少是“类当事人”的地位。因此，有必要在听证程序中引入制衡机制进行权力分化，这也体现出“均衡性”的参与原则。有学者提出在城乡规划领域听证活动中引入独立的仲裁机构的理念[8]，尽管不成熟，但至少提醒我们规划听证中主体之特殊性。

2.多层次“大听证”方式之建立

目前《城乡规划法》明示规定的听证等严格程序的法条表述均为：“并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”。这样表述除了将论证会顺序放在听证会之前有待商榷之外，似乎还表明了立法者的另一种思路，即这三种方式“择其一”运用，选择了听证会是否还可运行论证会，选择了论证会、听证会是否还可运行“其他方式”。立法没有明确回答，但从实践中的做法看，基本是选择一种运行。

我们认为，“大听证”模式不但不会降低行政效率，反而在提升参与效力的前提下附带提高行政效率。因为更广泛的征求意见有利于规划内容的民主性；更全面的听取看法有利于规划建议的集中；更多主体的意见表达有利于规划方案的执行。试想一下，规划方案由于意见征询不充分而仓促出台，在执行中遭遇公众巨大阻力，行政效率在制定当时是比较高，但整体来看是丧失的。

（三）建立规划意见回应机制

公众参与城乡规划的有效性固然存在一些客观性标准，但实际上在每个参与主体内心对本次公众参与的有效性都会产生自我评判。最为关键的是意见的采纳情况以及理由的回馈。也就是说，参与渠道的通畅性是否具备，从下至上、从上至下两方面是否都顺畅？

规划意见回应机制的建立需注意以下几个问题。

1.回应的内容尽可能全面

意见回应主要是表达对公众意见的最终评价结果，反馈时需要对所有意见进行回应，不能只限于采纳的意见，未采纳的意见相较而言更具有回应的必要性。另外，回应不能只是简单地说明是否采纳，必须说明理由，理由的是否充分是公众判断参与效力的关键，即使意见未被采纳，但理由可以接受，公众仍将认为参与有效；反之，即使意见被采纳，但没有说明理由，参与的效力将被大打折扣。

2.回应的主体不限于提出主体

意见回应的主体不限于提出意见、建议的主体，公众参与是大众化的、全面的，意见的多样性非常丰富，未提出意见的主体可能也是意见的受益者，即使与该意见无关联性，因为其参与了规划活动，对规划活动中的公众意见也享有知情权，也就是说，规划公众参与的意见应当向所有公众参与主体回应并公开。

3.回应的具体程序明确清晰

回应机制的建立必须设置相应的程序规则来保证。“具体的信息反馈要求政府必须对每一个建议的处理情况进行说明理由：采纳建议的情况要说明原因，未接受的建议更要说明原因，并将这些意见附随说明理由一并归档，以备日后公众的查阅。” [9]包括回应的期限、回应的主体、回应的内容及理由以及不回应的法律后果。

参考文献：

[1] 王青斌.论城市规划中公众参与有效性的提高[C]//公众参与法律问题国际研讨会会议资料选.北京：中国政法大学法治政府研究

院：2010-10.

[2] 徐文星.行政法背景下的公众参与：公众参与机制的再评价[J].上海行政学院学报，2007，（1）.

[3] 郝娟.提高公众参与能力 推进公众参与城市规划进程[J].城市发展研究，2008，（1）.

[4] 王周户.公众参与的理论与实践[M].北京：法律出版社，2011：196.

[5] 山文岑.试论我国的缺陷及其完善[J].图书与情报，2010，（1）：72.

[6] 王名扬.美国行政法（上）[M].北京：中国法制出版社，1995：109.

[7] 应松年.行政程序法立法研究[M].北京：中国法制出版社，2001：514.

[8] 孙施文，朱婷文.推进公众参与城市规划的制度建设[J].现代城市研究，2010，（5）.

[9] 胡童.论利益保障视域下城市规划中的公众参与——基于德国双层可持续参与制度的启示[J].研究生法学，2012，（2）.