市政券善后地方债务

市政债券不失为一种可供探讨和选择的、适合城镇化建设的债务融资工具。

地方政府自主发债呼声再起，温州欲尝试突围。近日，浙江省副省长朱从玖透露，“温州市已启动研究发行市政债的方案，一旦时机成熟，将考虑进行试点”。

市政债券清理地方债务

所谓市政债券，是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，一般用于交通、通信等地方性公共设施的建设。市政债券属于地方债的一种。为缓解对大规模隐性地方债危及国家金融稳定的担忧，近期地方政府市政债券试点扩围声再起。

与此同时，国务院发展研究中心已经推进一项提议，呼吁政府更大力度地利用市政债券来整顿地方政府债务。在递交的草案中，发展研究中心指出，“打开前门，堵住后门，延长地方政府独立债券发生的范围。”

根据一些非官方的数据，我国地方政府债务在国内生产总值中所占的比例已经高达42%，相当于4万亿美元。不过，其中大部分债务是通过金融工具筹集。业内人士认为，通过使用市政债券可以解决这种风险。

事实上，央行行长周小川早在几年前就开始呼吁放开市政债券的发行。2013年全国“两会”期间，他再次提出，“在城镇化特别是涉及城镇化的城市基础设施和公用设施的融资时，可以借鉴国际上的金融工具，如资产证券化、市政债等。”央行副行长刘士余也曾建议市政债的发展可以加快一些，也必须得到加快，通过发展市政债可以为地方政府投资乃至全社会资源的优化配置提供市场化的融资支持。

市政债券的几个特点

在《2012年第四季度中国货币政策执行报告》中，央行专门开辟专栏分析总结了城镇化建设融资的国际经验。通过考察大多数国家的实践情况，发现城镇化建设的资金来源主要有三方面：一是传统意义上的政府税收收入；二是基于使用者付费原则的项目收益；三是通过发行市政债券或类似债务工具从金融市场融资。无论是政府税收、使用者付费还是发债，其来源都与城镇化过程中基础设施服务功能的提升以及土地、房产带来的未来收入有关。

随着城镇化的迅速发展，加上由此带来的公共服务需求压力，使用者付费与地方政府税收或上级政府的转移支付收入构成了城镇化建设融资未来收入的两个基础。有了使用者付费和财产税等地方政府税收作为可靠、稳定的未来收入来源，地方政府就可能利用负债融资进行城镇化建设，这方面国际上的典型做法就是发行市政债券或类似债务工具。

和银行贷款相比，市政债券发行是在债券市场上的公开融资行为，需要进行真实、准确、完整、及时的信息披露，通过风险的度量和评估来获得相应的债券评级，市场化的债券定价可以及时反映地方政府财力的稳健状况。这不仅有利于提高债务融资的透明度和有效性，强化资本约束和市场约束，防范市政债券债务风险，而且有利于建立有效的激励机制，促使地方政府通过改善当地政府信用状况来降低市政债券融资成本。可见，市政债券作为一种市场化的融资工具，比银行贷款更加透明、公开和高效。

和一般公司债券相比，市政债券由地方政府或者地方政府授权公营机构发行，还会面临相应的财政纪律约束。此外，不少国家发行市政债券还要进行民意听证或者经地方议会审议通过，这意味着市政债券会受到一定的民意约束，因为一般责任债券这类市政债券是以当地纳税人缴纳的税收作为偿债资金来源的。

由此可见，市政债券这一债务融资工具的特点能很好地匹配、适应和耦合城镇基础设施（如交通基础设施、公用设施等）建设资金需求的特点。

国外市政债券的实践经验

国际经验表明，市政债券已成为发达国家、新兴市场国家和一些发展中国家城市化建设的重要融资工具，在满足城市化建设融资需求方面发挥着重要作用。

近年来，一些发展中国家都已探索通过发行市政债券为城市基础设施建设提供融资支持。比如，巴西、墨西哥、阿根廷等国家虽然在城市化建设融资方面遇到了一些挫折，市政债券对于支持城市化建设仍然发挥了重要作用。上世纪90年代以来，波兰、俄罗斯和匈牙利等转轨国家也大量发行市政债券来为城市基础设施建设提供资金支持。

发达国家中，市政债券发行量最大的是美国和日本，其次是加拿大和德国。美国是市政债券的起源国，也是目前市政债券发行规模最大和最发达的国家。从1812年开始，美国州政府和地方政府就以发行债券的方式为地方经济发展和基础设施建设筹集资金。

美国市政债券可以分为公开发行和私募发行两种方式，其中公开发行又可细分为竞拍（也称竞标）发行和议价发行两种方式。一般来说，一般责任债券采用竞拍发行方式，而收益债券则采用议价发行方式。1996-2012年期间，发行量最大的始终是议价发行方式，其次是竞拍发行方式，这是由于美国收益债券年发行规模远大于一般责任债券年发行规模；发行量最小的是私募发行方式。

美国长期以来的实践经验表明，市政债券与州及州以下地方政府债务的这些重要比率数值处于安全区域，是相对适当的，非常值得我国借鉴和参照。

与美国情况相同，在“二战”后到上世纪50～70年代期间，日本经济的高速增长大大推动了城市化进程，该时期地方公债也大量发行。统计数据显示，日本2005财年地方政府面向当地居民发行的地方公债为3444亿日元，到2005财年结束，有89个地方政府独立发行了地方公债。在日本，地方公债用于城市生活污水处理设施建设的投资占相关设施建设总投资的20%至40%。日本地方公债发行由中央政府集中审批，这点与美国采取的注册备案制不同。中央政府根据地方政府的财政收支情况，结合当地经济和社会发展情况，审批每个地方政府每年或每个项目发行地方公债的额度。

以上国际经验足以表明，市政债券发行规模与本国的城市化进程存在高度的正相关关系，即本国的城市化进程越快，市政债券发行规模就越大，反之亦然；同时，市政债券的快速发展也有力地推动了本国的城市化进程，两者相互促进、相辅相成、相得益彰，呈现有序互动的良性发展格局。