基于项目理论的绩效估监测制度设计

摘要： 本文简要介绍了项目理论的相关内容和方法，并设计和阐述政府科技项目绩效评估监测制度框架，包括绩效目标计划、绩效报告和绩效评估三方面的监测制度及相关内涵。

Abstract： This paper described the monitoring system framework of performance evaluation on government science and technology project. The framework consists of monitoring system and connotation both from three aspects of performance evaluation of target plan， performance reports and performance evaluation.

关键词： 项目理论；绩效评估；监测制度

Key words： project theory；performance evaluation；monitoring system

中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）27-0182-02

1 概述

对政府科技项目进行绩效评估是我国科技管理的一个必然趋势，对于改善科研管理部门的工作效率，提高科研经费支出的规范性和使用效率，提高科研活动各参与方对科技管理部门的满意度发挥了重要的作用。

绩效的概念不仅涵盖针对既定目标的结果和影响，还包括取得相应结果的效果及有效性。因此，对一项科技项目绩效的考察包括了项目的目标、结果、影响、产出该结果的过程的效率及有效性[1]。

对政府科技项目的绩效评估不仅包括既定目标的实现程度，关注科技投入的社会效果与影响，关注所涉及利益相关各方，以及影响的范围和时间等；是否符合国家相关政策，符合政府的战略规划；项目开展的程序是否规范；分析和评价政府科技投入、该项目实际的资金支出、支出的经济合理性、资金运转与管理是否规范等，这是政府科技项目绩效评估区别于其他类别的绩效评估的一个显著特点[2-3]。

2 项目理论

政府科技项目绩效评估可以借鉴国际上对社会项目评估的一些理论和方法。国际上项目评估的理论依据是项目理论。项目理论是指项目实施和目标达成的一系列假设和预期计划。它包括项目过程理论和项目影响理论，其中过程理论又包括项目服务利用计划和项目组织计划[4]（见图1）。

为了获得项目影响理论所期望的变化，项目首先必须按计划（服务利用计划）为目标人群提供服务。从目标人群的角度衡量项目，考察其是否为准确的目标人群提供了服务，以及整个服务是否达到了服务利用计划所要求的程度。

项目理论的另一个重要组成部分是项目“组织计划”，它与项目资源、人力、执行情况和总体组织有关，包括如何获得、配置和安排资源以及组织项目活动，以使得项目获得期望的结果。

充足的资源和有效率的组织是发展和保持服务系统的重要组成部分，它使得服务利用成为可能，目标人群能获得这些服务。

影响理论是一种因果理论。它假设在项目行动和项目结果之间在因果关系。在政府科技项目进行绩效评估时，充分认识项目活动与有关绩效之间的复杂的因果关系，以及其他影响因素的作用，使得有关评估结果更加客观和令人信服。

3 绩效评估监测制度

在项目理论中，政府科技项目可以作为向目标人群及利益相关方提供服务的社会项目，科技项目的执行应借鉴国际经验，实行面向绩效的管理，并建立基于绩效管理的绩效评估监测制度[5-6]，包括以下三个方面：

①绩效目标计划：确定绩效目标及实现目标所需的资源；②绩效报告：提供有关绩效的基本信息；③绩效评估报告：对绩效目标计划和绩效报告的评估。

绩效评估监测有两个特点，首先是经常化、规范化和制度化，第二个特点是它将后期的绩效评价与前期的绩效规划和计划、项目立项、绩效预算、中期的执行和绩效报告、项目验收和跟踪、监督检查等工作有机结合起来，形成一个整体性的系统，从而建立面向结果的管理观念和一个保证实现既定目标的、高效率的责任机制。

3.1 绩效目标计划 项目绩效目标是对项目进行绩效管理与绩效评估监测的基础，项目绩效目标可以分多个层次，既包括宏观、总体和长期性的战略目标，也包括微观、局部和阶段性的具体目标，低层次目标对高层次目标的落实程度也应体现在项目绩效评估监测内容中。

一般地，战略规划中的总目标比较宏观，侧重在总体的长远的效果和影响方面，而阶段性绩效目标规划中的绩效目标比较具体，侧重在具体的结果产出方面，是战略总目标的具体体现。

阶段性的绩效目标计划的基本内容包括：①本阶段的绩效目标和指标，这是绩效目标计划的最基本内容；②使用的操作方式、技能、技术、人力、财力、信息或其它用以满足取得预期目标的资源；③影响绩效目标实现的可能因素及其影响程度；④绩效信息测量办法和证实绩效数据有效性的方法；⑤其它，如对战略规划绩效微调的说明；提供与绩效相关的研究和分析的信息；变通请求，等等。

绩效目标计划设定了一个阶段内必须完成的绩效目标和指标。绩效目标和指标的定义应明确具体，具有可测性，即从技术方法和成本等方面考虑，将来目标完成情况是可以进行测量和评估的。绩效目标和指标应反映项目活动的核心目的及关键特征，应有利于有关管理部门指导和监控，应考虑时间的限制。绩效目标应该与完成任务所需的资源和费用相匹配，即在绩效目标计划中将资源、预算需求和绩效计划的结果联系起来了。绩效目标计划必须说明如何完成其目标，并指明所需的各种资源、手段、策略、技能、技术和过程。

绩效目标计划必须明确绩效测量方法和证实绩效信息真实性的方法。该方法必须足以可信和具体，以便支持记录、收集和汇报的信息在总体上保持准确可靠。

3.2 绩效报告 绩效报告应列示阶段绩效目标计划中的绩效目标以及本阶段实际获得的绩效，并进行两者的对比，对于未完成的部分进行说明，提出相应的意见或处理办法，绩效报告的内容包括：①实际绩效与计划的绩效目标的比较；②绩效目标没有达到时的解释说明；③弥补办法或调整建议：对未完成的目标计划，安排时间表；或是对于不合实际或不可行的未完成目标的行动提出建议；④对于本阶段绩效目标计划的评价；⑤提供前几年的实际的绩效信息；⑥说明报告中绩效信息的质量；⑦预算信息和对支出的分析。

在绩效报告中，应说明所收集和汇报的绩效信息的质量，包括与用来获得这些信息的过程和系统有关的问题。对于某些特殊的无法用具体的可量化的方法确定目标的活动，可用替代的测评形式。在说明用于证实绩效的数据来源时，需指明现有的相关基准数据，包括时间跨度和趋势数据；测评数据的来源；现有数据收集和汇报系统的任何改变和改善。

3.3 绩效评估报告 绩效评估包括对绩效目标计划和绩效报告两方面的评估，其中后者是重点。对绩效目标计划的评估包括以下三个核心问题：①是否对项目的绩效进行了全面的清晰描述？②完成绩效目标所采用的方法和资源配置的情况是否合理？③所提供的绩效信息的可信度如何？

对绩效报告的评估分为两个方面：①对绩效目标的完成情况进行评价；②对主要管理问题的分析、解决办法、进展和程度进行说明。

对绩效报告中所取得的每一个成果都要与绩效目标计划中预定目标进行对比，并进行详细的评述，包括目标任务的完成情况、采用的方法手段和利用的资源，并总结完成目标的经验。对没有完成的目标也要进行评述，找出原因，总结教训，同时要利用这些绩效信息决定是否要对目标进行适当的调整。

对绩效目标计划中提出的主要管理困难进行说明，并对管理问题的解决情况和进展进行分析和评估，同时在下一阶段的绩效目标计划中需要对已解决和未解决的管理问题的目标和测评手段进行评估。

绩效评估的依据包括原定目标（规划和绩效目标计划，如项目任务书、合同/协议等）；预算申请报告和预算批复文件；资金使用报告；绩效报告和相关旁证等。

4 结语

政府科技项目进行绩效评估应重视制度建设，建立“绩效目标计划-绩效报告-绩效评估”的制度系统。事先编制项目阶段性的绩效目标计划，一个阶段结束后提交绩效报告，并对绩效报告进行评估，同时将绩效结果用于下一阶段的计划制定和预算编制。同时，建立规范的绩效评估监测制度，并各类绩效评估监测指南等工具性文件，供项目的规划和计划部门、项目执行者和评估者使用。

参考文献：

[1]张少春.政府公共支出绩效考评理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社，2005.

[2]李正风.政府绩效管理与基础研究绩效评估[J].自然辩证法通讯，2005，27（5）：48-52.

[3]周志忍.我国政府绩效管理研究的回顾与反思[J].公共行政评论，2009（1）：202-204.

[4]彼德·罗西，霍华德·费里曼，马克·李普希.项目评估方法和技术（第六版）[M].北京：华西出版社，2002.

[5]孙迎春，周志忍.欧盟通用绩效评估框架及其对我国的启示[J].兰州大学学报（社会科学版），2008，36（1）：34-42.

[6]孙迎春.欧盟通用绩效评估框架及其在中国的适用性[D].北京大学硕士学位论文，2006.