县级建设用地指标分配的制度性设想

摘要：本文以县级层面的建设用地指标分配为视角，探讨建立建设用地指标分配的制度性框架，以及制度保障方面的内容，试图促进县级地方政府在更为合理、科学的制度框架内，分配和利用十分有限的建设用地指标。

关键词：县级；建设用地指标；分配；制度设想

中图分类号：P285.2+3文献标识码：Ａ

１制度框架设想

1.1项目备选制度

1.1.1基本内容

项目备选制度的核心是由项目立项和用地审批相关的部门建立全面、详实的项目备选库，备选项目的类型、选址、（占）用地需求、进度等信息均应在备选库中有记录。

1.1.2操作设想

地方发展和改革委员会是项目审批和管理的主要部门，因此，项目备选库由地方发展和改革委员会同国土资源部门建立和管理。汇总县域内各镇、区申报年度用地计划的项目，建立内容全面、详实的项目库。项目库要尽可能囊括项目的必要信息，可以结合地方实际，按照多种分类标准，对项目库进行全面的分类归并，建议参考的主要类别有：

1.1.2.1按项目类型。如房地产项目、社会事业项目、工业项目、商服项目等；

1.1.2.2按项目所处板块和区域分类。如工业发展板块、农业发展板块、混合发展板块、港城发展板块等等；

1.1.2.3以项目启动时间分类。在各地如实上报的项目启动时间的基础上，分为急需启动、非急需启动、无准确启动时间等；

1.1.2.4按项目是否涉及拆迁进行分类，并掌握拆迁范围占地面积。

1.2项目筛选制度

1.2.1基本内容

项目筛选是基于项目备选库，由地方政府组织下属相关部门按照一定的标准，筛选出当年度的重点项目，作为用地指标分配的潜在对象。

1.2.2操作设想

地方政府组织发改、国土、招商等部门，以项目备选库为基础，从地方年度发展目标出发，按照不同口径确定重点、筛选项目。如：按照项目产业类型，筛选出本年度重点房地产项目、重大工业项目、重大商服项目等；按照地方发展重点板块和区域，筛选出位于重点板块和区域内的项目；按照启动时间，筛选出启动时间比较紧急的项目；按照涉及拆迁的情况，筛选出需要拆迁的项目。筛选过程中要对项目备选库中项目信息进行核实，实地踏勘比对有关信息，并可以要求项目主体提供有关证明材料。

1.3项目评分制度

1.3.1基本内容

以筛选出的县域内年度重点项目为评价对象，按照定量化的评价手段，组织专家团队和政府有关部门对项目进行打分，最终确定年度新增建设用地指标分配方案。

1.3.2操作设想

如果国家下达的年度用地计划能满足筛选出的各重点项目需求，则无需进行此项工作，但结合近年来很多地方用地供需常量来看，用地计划根本无法足量保障地方重点项目。因此在重点筛选的基础上，有必要开展评分定选工作。评分作为定量手段必然涉及评选指标的设定和赋值，建议仍以项目库分类口径为基础进行评分，例如，分为5个一级类指标：“项目重大程度”、“项目所处板块和区域重点程度”、“项目启动急缓程度”、“项目拆迁难度”、“存量严重程度”。前4项为加分指标，由地方政府组织专家团队，就项目的性质、质量、轻重缓急等进行打分，比如“项目所处地块和区域重点程度越高”，则给分越高；第5项“存量严重程度”为扣分指标，以项目所在镇、区之前上一年度下达计划中存量未使用面积占下达计划总面积的比例，分为存量较少（10%～30%）、存量可控（31%～60%）、存量较多（61%～100%）的不同等级，每个不同等级扣以不同的分数。上述一级类指标可以在实际操作中进一步细化，以使评分结果更加客观、公正。

2制度保障

2.1强化以挖潜为“突破”的用地保障思维

在国家下达用地计划紧缺的背景下，一味追求新增建设用地指标是十分不现实的，只有内部挖潜才是地方解决“用地”瓶颈的最现实手段，因此，有必要在用地计划分配制度中配套相应的激励政策，以提高镇区“内部挖潜”的积极性。作为反馈，“内部挖潜”积极性的提高也有利于缓解分配矛盾，进而保障用地计划分配制度的顺利实施。

另外，县级政府可以考虑结合闲置土地处置和增减挂钩等政策手段，用一些硬性指标向所辖镇区下达存量挖潜的任务。比如，结合闲置用地处置，由县级政府统筹确定当年度存量挖潜的目标，以存量评估结果向乡镇下达盘活存量等“挖潜”任务；结合城乡建设用地增减挂钩政策，对各镇区经营粗放、污染严重的砖瓦窑厂、工矿废弃地，以及农村地区一户两宅等宅基地使用违规现象进行摸底清查，从而进一步调整镇区建设用地布局，为镇区小城镇、农村发展项目争取用地空间。

2.2建立以奖惩为“内容”的激励保障措施

在土地开发行为中实施的激励措施，要把新增建设用地指标的分配和集约用地结合起来，明确奖惩内容中的奖惩对象和事项。

2.2.1对落实指标分配制度本身的奖惩，即在项目备案、筛选和评分制度上配套激励措施。在项目备案制度上，要对是否规范建立项目库进行查实，负责建立项目库的相关部门要对项目库的“全面性”负责，即有关乡镇和开发园区上报申请年度用地指标的项目是否都纳入项目库；乡镇和开发园区，以及项目主体要对上报申请年度用地指标的项目真实性负责，项目库中各种口径对应的信息必须要真实、精确。执行项目筛选任务的发改、国土等部门，要抽查和实地踏勘部分项目，发现虚报、瞒报的，当即取消该项目参加用地指标分配的资格，情节严重的，应该追究所在镇区领导的责任。

2.2.2对建设用地指标使用效率的奖惩。建立公平合理的评比标准，对县域各镇区的土地利用，主要是建设用地指标使用效率配套奖惩措施。

2.2.2.1时间效率，评比某一时间段内的项目开展进度，比如开竣工时间等，作为对县域各镇区土地利用时间效率的考核；

2.2.2.2空间效率，评比新增建设用地上单位土地投资强度等指标，作为对土地利用空间效率的考核，并将相应的考核结果作为当年度建设用地指标分配方案确定依据之一。