“有限政府”才能善治良政

“有限政府”是善治良政的重要条件和原则。既要对政府权力严加限制，使其不能为非作歹，危害社会自由，又要赋予它足够的权威、能力和自主活动空间，让政府能够积极为善，保护和促进自由。

“政府是必要的恶”

最近，“转变政府职能”成为政府改革的新议题。但不论是此前的“集权与分权”、“大政府与小政府”，还是现在的“服务型政府”讨论，都要回归到政府的合理存在这一问题。对此，您的看法是什么？

■一方面，我们说政府在社会公共生活中是必要的。这是因为如果没有了政府这一制度安排，人类社会可能面临政治秩序崩溃、市场机制失灵和公共事业衰败等一系列风险。

另一方面，虽然从理论上说，政府的权力来源于社会的委托，政府理应成为谋取公共利益的“公器”。但在实际政治生活中，由于人性的幽暗和监督不力，政府权力“公器私用”的情况屡见不鲜。

“政府是必要的恶”，近代以来的许多思想家和学者都在探讨和论证这一命题。如何来理解？

■政府不是天使，因而，对待政府的权力就需要时时警惕。首先必须注意的是，政府决策可能既不公共也不经济。政府干预市场、调控社会的基本手段是制定并实施有效的公共政策。但由于政策过程异常复杂，存在着种种障碍或制约因素，因此，政府难以及时制定并有效执行科学的公共政策。在这种情况下，政府非但不能起到弥补市场缺陷和志愿失灵的作用，反而会加剧市场失灵和志愿失灵，带来巨大浪费，甚至造成社会灾难。

此外，政府官员和政府机构自身利益的客观存在会带来政府的自我扩张行为，造成社会资源浪费，经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少。同时，政府官僚机构产出的质与量难以测定和衡量，使政府绩效考核在很多情况下难以实施，影响政府效率。

现实生活似乎一再告诫我们，没有严格的“限政”措施，好的动机也可能走向坏的结果。不断发生的官员和政府腐败、专权、侵权、不作为等案例值得我们深思，也足以令我们警醒。因此，如何对政府进行必要的限制？

■好政府和好官员所提供的善治良政必须以制度保障为前提，而“有限政府”则是制度的核心理念。的要义就是“限政”，即控制国家，限制政府，约束官员。

“政府是恶，公权是害”，这看似极端的观点，其实是最进步的理念。正是基于这样的认识和判断，人们才对国家和政府产生深刻的敌意和高度的戒备。正是因为认识到再好的政府也是“恶”，才要想方设法为政府设置紧箍咒，通过宪法和法律来约束其行为，通过制度安排来制约和监督其权力，从而使可能的“祸害”降到最低限度。

“有限政府”才能是有效政府

不少学者认为，“最好的政府是管事最少的政府”。在您看来，政府的应然状态是什么？

■政府必须是有限的才是有效的，无限政府必然是无能政府。

所谓“最好的政府”，实际上是指权力最小而责任最大的政府，即在限制公民自由方面，它应当是“小政府”，而在提供公共服务方面，它应该是“大政府”。

事实上，在人类政治生活的实践中，权力极小责任极大的“最好政府”从未实现过，而在权责对应基础上，什么是“次好政府”――是权责都较大的政府，还是权责都较小的政府――也没有公认的结论。但人类政治文明的进程却揭示了政府构建的“底线”――防止和杜绝“最坏的政府”，即权力最大而责任最小的政府。

您提到了“有限政府”，这具体涵盖了哪些内容？

■“有限政府”是指政府自身在规模、职能、权力和行为方式上受到法律和社会的严格限制和有效制约，它意味着“政府只享有人民同意授予它的权力并只为了人民同意的目的，而这一切又受制于法治”。所以，法治最重要的政治职能就是铲除无限政府，确立和维持一个在权力、作用和规模上都受到严格法律限制的“有限政府”。

政治理论和实践表明，“有限政府”作为的核心概念，是善治良政的重要条件和原则。

“有限政府”与“有效政府”两者之间的关系是什么？是否存在矛盾？

■两者并不对立，相反，“有限政府”是“有效政府”的前提。使国家和政府有所作为的最好办法，就是对国家和政府的权力和能力加以必要的限制，使其有所不为。政治学常识告诉我们，没有限制的权力，必然导致对权力的滥用，从而败坏国家的能力。由此可以推论，一个合理的政府理所当然只能是有限的政府。

政府既要“有限”，以避免专制暴政；又要“有效”，以防止无政府状态，促进公共事业，这两种使命和功能之间的天然张力使民主成为必然的选择。

在您看来，要实现政府的有限与有效，怎样才是合理的制度安排？

■包含诸多原则，其中法治原则是最核心的，因此首先是法治(尤其是“依法治政”)精神的体现。运用法律，并通过成文宪法或法律的方式来控制国家权力，保护公民个人权利是制度设计的基本思路。因此，以立法机构为中心、以法律为主导成为体制下政治安排的主要特征。

人们常用“有法不依，执法不严”来评价中国目前的法治状况。您对此怎么看？

■中国历来是一个行政主导的国家，或者更准确地说，是一个立法和司法权力一直没有与行政权力成功剥离的国度。不可否认，行政主导体制对于集中资源和高效实施集体意志具有一定的优势。但是，从长远来看，由于它违背了制度安排结构平衡的基本原则，会留下诸多隐患。由于司法不能完全独立，因此，法律往往失去了约束当政者行为的效用，也就丧失了保障、救济公民权利的能力。法律在行政权力面前所表现出来的软弱，使人们更愿意寻求权势的救助和庇护而不愿意求得法律的帮助与救济。

应当承认，30年来，中国政府在法制建设方面确实取得了重大进展。但是，这样的进展与现代民主的要求还有较大的差距：宪法提供了基本的政治法律框架，但是法律规则与现实潜规则之间的差距仍然较大。

通往“有限政府”的之路

“有限政府”的路径是什么？

■“有限政府”需要有三个方面的支持和保证：首先，政府的架构必须是的，即宪法必须明确规定各种政府机构的任务、责任和功能，明确政府与个人的关系；其次，通过一系列制度安排，制造政府内部紧张或互相制衡，保持权力结构分散；最后，维持一个由诸如商会、工会和压力集团等自治组织所组成的广泛而独立的公民社会的存在。

上述理论告诉我们，“有限政府”的建设也可以从三个方面展开：第一，确立宪法至上的原则，落实结构的制度安排；第二，确立和落实权力制衡的原则，保证“以权力制约权力”；第三，赋予公民以及社团组织以广泛的权利，使它们能够通过维权行动来抵抗可能来自政府的侵权，确保“以权利约束权力”。

目前已有一些比较成熟的限权理论，如立法及司法对行政自由裁量权的限制；行政机关通过行政立法、行政公开、行政监察和行政复议等措施对行政自由裁量权的自我控制等。在您看来，可以有哪些途径？

■可以分不同的时间阶段来进行。通过立法来为行政事务确定标准，这是行政自由裁量权的“事前”限制。通过法院的司法审查，即对具体行政行为的合法性进行审查，阻止政府滥用行政自由裁量权，这是行政自由裁量权的“事后”限制。通过行政立法、行政公开、行政监察和行政复议等环节，限制、规范行政自由裁量权的存在范围和行使方式，实施有效的监督和救济，这可谓对行政自由裁量权的“事中”限制。

“限权政府”的行为必须每时每刻受到监督，才能保证它不至于越权出界。具体到实践中，如何对政府行为进行监督？

■除建立立法监督、司法监督、行政监督等制度和机制外，还需要确立完善的社会监督制度和机制。

社会监督机制主要包括公民监督、社会团体监督以及舆论监督。但从目前中国的实际情况来看，上述三种监督机制似乎都不很灵验。公民个体的监督不能有效发挥作用，法院在公民与政府的纠纷中难保公正立场而导致司法信任危机，制度也经常由于地方政府或部门的“”行为而遭遇尴尬。社团组织因为自身发展的不足而难以发出有力的声音和组织有效的行动来影响政府行为。舆论在很多情况下，不仅难以成为政府行为的制约力量，反而容易变成政府操纵民意的工具。要改变这些状况，需要推进政治体制改革，理顺政民关系，建立现代责任政治和责任政府的问责制度。

政治改革往往伴随着经济制度方面的改革。因此，在打造“有限政府”的过程中，能否从公共财政的角度发力？

■“有限政府”需要受到政府预算控制。没有钱什么活动也开展不了，因此，抓住了政府预算的环节，就是抓住了政府的“牛鼻子”。政府预算控制的目的就在于控制政府的经济来源和财政支出的流向和流量。

近年来，人们已逐渐把建设“有限政府”的目光投向建立和完善公共财政制度上。不少来自政治学和行政学的学者，相继发出了“呼吁公共预算”的声音。 这也是建设“有限政府”的必经之路。

（燕继荣，北京大学政府管理学院教授，主要研究方向：政治学理论、中国政治发展。）