借鉴国外经验浅谈住房保障问题及其完善对策

摘 要：发达国家在住房保障制度上有值得学习的经验，对比发达国家，我国在住房保障上存在不足和缺陷。为此应完善立法；选择符合实际的保障体系；明确政府的主体地位；严格管理机构及相关人员的责任机制；明确划分收入线；大力发展廉租房；合理利用公积金；发挥市场机制的作用。

关键词：发达国家；住房保障制度；现状和不足；启示

中图分类号：C913.7 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）11-0069-02

民生问题一直都是国内外关注的热点，越成熟、越发达的国家，对于民生问题的重视程度越高。住房问题又是民生问题中的焦点，随着社会的发展，为了实现“人人享有适当的住房”，发达国家先后建立了比较完善的住房保障制度。三人之行，择善而从。借鉴国外的成功经验，对于完善我国的住房保障制度有着积极的意义。

一、发达国家的住房保障制度列举

美国的住房保障制度概括：一是区别对待。将家庭收入划分为高、中、低三个阶层，高阶层的购买商品房；中等阶层的供应公共住房，政府给予贷款优惠；低等收入家庭提供廉租房。二是政府支持。由联邦全国抵押协会、政府全国抵押贷款协会和联邦住宅抵押协会为中低收入家庭提供购房贷款。即符合条件的中低收入家庭如果购房，政府可以出面为其进行担保。三是住房租金补贴。家庭收入达不到居住地中等收入一定比例者均可申请住房租金补贴。四是立法保障。美国政府先后通过了《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》等使得住房保障的立法更加完善。

瑞典的住房保障措施：一是政府以无息或低息为公房公司提供贷款来投资建设公有住房，公房公司不以赢利为目的。二是瑞典对退休人员和收入低但子女多的家庭提供住房补贴。

英国的积极举措：一是住房补助。对申请人的收入水平、存款、家庭成员和住房条件等进行全面审查，条件合格的公民可享受政府提供的住房补助。二是房屋互助协会。英国房屋互助协会可为购买新住房或旧住房的抵押放款。同时英国先后出台《住房法》(1974年、1985年、1988年和1996年)、《住房协会法》(1985年)、《住房和计划法))(1986年)、《地方政府和住房法》（1989年）等多项法案，分别对住房协会的注册条件、经营目的、经营活动、资金援助、监督管理等进行了规范。

日本政府先后制定了《住宅金融公库法》、《公营住宅法》、《日本住宅公团法》，制定了公营住房计划和住房建设计划，建立了住房金融公库和日本住房公团等机构。并在贷款、税收等方面采取优惠措施大力支持住房信贷，促进居民个人自建、自购住房。

新加坡实施的公共住房政策很独特：一是允许动用公积金存款的一部分作为购房的首期付款，不足部分按期缴纳。二是按照家庭收入情况，分层级提供住宅补贴。

二、我国的住房现状和不足之处

发达国家为保障住房出台了很多政策，中国亦然。近年来我国针对住房问题出台了很多政策：经济适用房政策、公积金政策、廉租房政策并在房价上采取调控措施等。这些措施曾在一时起过一定的积极作用，但是还有自身的不足。

（一）经济适用房政策的不足

1.保障对象限制不够具体严格

很多地方的政府都将经济适用房的保障对象限制在中低等收入家庭，该条件不够具体严格。我国目前的收入状况是中间大、两头小，中等收入的家庭占绝大多数，依照条件绝大多数家庭都可以购买经济适用房，在房子数量有限的情况下，真正需要经适房的家庭却买不到房子。门槛宽泛导致很大程度的不公平。

2.经济适用房政策不够清晰

经济适用房和商品房的本质区别没有界定清晰，这样便为投资经济适用房提供了缝隙，造成房产市场的混乱。近年来，伴随全国房价普遍上涨，商品房市场如日中天，价格一再飙升，经济适用房通过二手房买卖，价格也有高幅上涨，这样保障性住房反而成为投资的工具。

3.缺乏退出机制

举例：经济适用房的保障对象是中低层收入的家庭，那么，有些家庭，一开始收入很低，属于经济适用房的保障对象，但是在享受这些优惠政策之后的一段时间内时来运转，收入开始直线上涨，可以购买得起商品房，因为没有退出机制，这个家庭又购买其他的商品房，一个家庭拥有几套房子，这样会造成房源更加紧张，加剧房子的供需矛盾和社会的不公平，造成资源的浪费和效率低下。

（二）公积金政策存在的问题

1.覆盖面不广

我国《住房公积金管理条例》规定，所有机关以及各种性质的企事业单位、团体都必须为其在职职工缴纳长期住房储金。实际情况并非如此。现实生活中很多企事业单位不给自己的职工缴纳公积金，这种情况在全国相当普遍。除此还有一些人也没有公积金，这些人有：不参加公积金制度的企业职工、困难企业的职工、在城市工作的农民工。

2.分配和使用不合理

按照规定，公积金的作用就是购房者利用非购房者的资金满足自己的购房需求。但在实际生活中，购房者大部分都是高收入人群，这样而言，非购房人群不但没有得到接济反而接济了高收入人群，造成使用上的不合理。

3.监管水平不到位

《住房公积金管理条例》规定各行政市应该并且只能设立一个住房公积金管理中心。但是现实生活中，很多城市的住房公积金管理中心挂靠其他单位和部门，与其他单位合署办公，职责不明。此外，住房公积金管理中心没有能够建立有效的责任制度和内部审计制度，内部缺乏监管。

（三）廉租房存在的问题和缺失

1.围绕廉租房的住房保障制度建设滞后

与其他社会保障制度相比，廉租房保障制度较晚，而我国又不重视廉租房的保障制度。其次，关于廉租房的法律、法规远远赶不上实际需求。我国至今还没有居民住宅方面的法律规范，与廉租房相关的只是一些部门规章，更多的是通知等形式，这使得廉租房管理的法律支撑方面留下缺陷。

2.廉租房的对象不够广泛

《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》规定，廉租房制度的保障对象是住房困难的低收入家庭，保障对象的具体条件和保障标准则由市、县人民政府房地产行政主管部门会同财政、民政、国土资源、税务等有关部门一起制定。根据各地的规定和做法，廉租房的分配对象主要是具有城市户口且收入低的困难户家庭，随着社会的转型，城市打工者、进城民工、城乡结合部的农民等大量的流动人口则排除在此保障范围。

（四）政府对房市的调控存在的问题

政府对待房市只调控供给不调需求，扭曲了供求关系，过重强调市场供给方式和拉动经济增长的作用，而没有做到应有保障措施：在市场化中解决高收入家庭住房问题，却没能及时处理好中低收入家庭住房的保障措施；在民众中产生不利反响之后，又出台各种行政和经济措施限制商品房购买条件来迎合中低收入家庭的购买能力。如此一来，政府的调控反而加剧了我国住房结构的不平衡，加速了房价的上涨。

三、对于我国住房保障制度的启示

（一）完善住房保障制度需要有完善的立法

通过研究国外的住房保障措施，各国政府对住房保障问题非常重视，各国也基本上都形成了比较完善能够互相补充的住房保障体系。这些立法可以为住房保障提供法律依据和法律支撑，保障该制度的实现。我国也应该健全、完善自己住房保障方面的法律、法规。

（二）选择符合实际的保障体系

解决住房问题不是一朝一夕之事，需要一个循序渐进的过程。即先解决低等收入阶层的住房问题，然后逐步解决中等收入阶层的住房问题。我国是一个发展中国家，也应该从国家的实际情况出发，针对不同的阶层制定不同的保障模式，形成一个分层次的保障体系。此外还应该逐步扩大保障范围。

（三）明确政府在住房保障责任上的主体地位

西方国家主张自由竞争、市场调节，但是在住房保障方面，却是政府出面利用各种手段进行干预。政府是国家经济的宏观调控者，也是社会管理者，应当由政府承担保障社会公民住房的重担。在人口多、经济欠发达的国家，更应该如此，否则解决住房问题空如泡影。

（四）严格管理机构以及相关人员的责任机制

现实生活中，常有相对人符合申请廉租房住房补贴或申购经济适用房的身份，而管理机构拒绝给予其应得待遇，或者受保障者伪造财产和收入证明骗取住房保障。针对这种情况，我们不仅应明确管理机构的责任，落实相关人员的问责机制，还要加大对被保障人群的监管力度，建立动态审查机制，防止投机的行为的发生，主管部门应该对发现的违规行为采取严厉处罚措施。

（五）收入线划分要明确

现在各地的保障对象一般为最低收入家庭和其他需保障的特殊家庭。收入线不明确会造成保障性住房分配定向模糊。只有明确收入线，实际操作才能更加高效。

（六）大力发展廉租房

廉租房的特点是“只租不售”，因此，如果大力建设廉租房，就可以将大批购房市场的人群拉回租赁市场，可解决相当数量的低收入人群的住房困难问题，也能从根本上解决市场需求问题，这样商品房市场就可以健康发展，此外，还需严格限制保障住房的进入、退出机制。

（七）合理利用公积金

首先，扩宽住房公积金的范围，使低收入人群能真正体会到公积金带来的益处，切实体会到住房公积金的使用价值；其次，强化强制储蓄制度，提高缴存比例，扩大公积金的积累总量，使政府可以利用这些资金建设经济适用房和廉租房；此外，政府也可考虑增加专项基金来支持廉租房和经济适用房。

（八）发挥市场机制的作用，合理处理保障与市场的关系

学习国外对居民购（建）住房减免税、提供住房贷款担保的经验，大力发展住房金融，建立发放的低息或无息贷款的住房金融机构；根据我国市场经济体制改革方向和供求关系，制定各种补贴方式运作机制；对于住房管理、维修问题，可以首先改革房屋管理机构，再佐以房租补贴方式加以解决。

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