欠发达农村“一事一议”制度与“能人”激励

摘要：公共品供给不足及“一事一议”制度运行效率低下是中国欠发达农村普遍存在的问题。通过对“一事一议”运行机理的分析发现，欠发达农村“发起人”的工作能力和积极性是影响制度运行效率的重要因素。合理的激励机制，能够激发“能人”主动承担“发起人”的角色，为“一事一议”的正常运行提供重要的保障，从而最终提高欠发达农村公共品的供给效率。

关键词：欠发达农村；一事一议；能人；激励机制

中图分类号：F321 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）10-0025-04

一、引言

作为与农村税费改革相配套的“一事一议”制度，经历了十多年的试点和推广，现已经成为农村公共品，特别是村内公共品供给的主要模式之一。然而在现实中该制度的实施效果却并不理想，尤其在欠发达农村遇到的问题更多。欠发达农村普遍存在的村干部待遇较低，工作能力不强等问题，是直接影响“一事一议”运行效率的重要因素。如何提高村干部的工作积极性，吸引更多的农村“能人”积极主动的参与和组织“一事一议”，是在欠发达农村需要解决的首要问题。

国内很多学者已经从各种不同的角度论述了“一事一议”运行效率问题。比如，张广胜等（2010）从适用性的角度来分析，认为“一事一议”制度对生活性村级公共投资的效用显著，但对生产性村级公共投资效用则不明显；杨卫军（2005）认为由于交易成本过高，而造成了低效率；李琴等（2005）认为由于村民缺乏对筹集资金使用情况的监督，因而造成“一事一议”运行过程的不顺利。但却很少有人从对“发起人”激励的角度来分析。农村“能人”是“发起人”最合适的担任者。我国农村经济的发展具有“能人经济”的特征。作为我国农村经济发展典范的华西村、等，“能人”都在其发展中起到至关重要的作用。梁经纬（1994）最先提出“能人经济”的概念；陈诗波（2008）和刘行玉（2010）也分别肯定了农村“能人”在农民专业合作社和农村集体经济发展中的重要作用。因此，对“发起人”的激励，其实质也是对“能人”或者潜在“能人”的激励。

国内在农村经济问题上关于激励理论的研究和应用，主要集中在对村干部的激励研究。王征兵（2004）建议构建合理的村干部管理绩效指标体系；宁泽逵（2006）经过实地调研分析，认为通过提高村干部工资报酬待遇，强化村干部声誉，及推行规范化村治制度，能够明显提高村干部的工作积极性；郭斌（2010）经过对陕西长武县的实地调查发现，在落后地区的农村，对村干部激励作用较大的因素主要有规范化的制度、工资以及发展机会激励。本文在以上研究的基础上，从激励的角度出发，探讨在欠发达农村对“能人”进行激励的问题。通过设计合理的激励机制，使欠发达农村能够发掘“能人”，留住“能人”并使其主动承担“发起人”和“执行人”的角色，以此来解决“一事一议”运行低效率的问题。

二、欠发达农村“一事一议”运行现状

我国农村经济的发展，存在着不同的层次和差异。东部地区农村的发展水平高于中西部地区，城郊农村也高于偏远农村。本文的研究对象，主要是中西部地区的偏远农村，以及地处东部但经济发展较差的农村，本文统称为“欠发达农村”。欠发达农村具有如下共同的特征：村民年人均收入相对较低；以农业生产为主，农业收入仍具有最低生活保障的作用；中青年外出务工人员较多；无村集体企业及集体经济收入；基层政府无力加大对农村公共品的投资。

欠发达农村的现状和特点，制约了“一事一议”的正常运行，使公共品供给普遍处于低效率状态。存在的主要问题有：

1. 事难议。“一事一议”的本质是一个集团通过集体行动的方式，向其内部成员供给公共产品，存在“奥尔森困境”。主要表现为组织成本大、搭便车现象严重等问题。再加之村民外出务工人员较多，无法及时回乡参与议事，因而造成了有事难议的局面。

2. 议难决。有些村内公共品并不能实现全体村民完全均衡受益，不受益或者受益较少的村民，在行使决策权时，往往会选择否决票或弃权票，形成了议难决的困境。

3. 决难行。对于已通过表决的公共品供给方案，执行人需要向基层政府上报，并申请财政奖补；同时需要向村民集资，以及向市场采购公共产品。这些工作均需要花费一定成本。尤其在集资环节，由于村民收入普遍较低，搭便车心理的存在，经常会出现“集资难”的问题。结果导致供给方案很难得到落实。

欠发达农村“一事一议”运行不顺畅，导致了公共品供给的低效率。本文认为，出现以上情况最主要的原因是缺乏有足够工作能力和积极性的“发起人”。欠发达农村普遍存在村干部待遇偏低及均等化、激励机制和规范化监督机制缺失等问题，使作为理性人的村干部宁愿选择不作为，也不愿自己承担为集体供给公共物品的成本与责任。因此，从完善激励机制入手，激发农村“能人”主动担当“发起人”的积极性，是克服“一事一议”运行低效率问题的关键一环。

三、激励理论及案例分析

（一）理论分析

根据弗鲁姆的期望理论，激励（Motivation）是三项因素相互作用的产物。可用公示表示：M=V（Valence）×E（Expectancy）×I（Instrumentality）（E≥0，I≥0）。当（V>0；E>0；I>0）时，M>0产生正向激励；当V、E、I中任何一项等于0时，M=0不会产生激励；当（V0；I>0）时，M

1. 对“能人”的正向激励。“发起人”在制度的整个过程中起到核心的推动作用。如果“发起人”在公共品供给过程中的收益小于私人承担的成本，制度的正常运行就无法得到保证。从某种意义上说，“发起人”类似于熊彼特创新理论中“企业家”。“企业家”的创新精神可通过市场利润进行激励，而“发起人”则缺少类似的激励。因此，“一事一议”制度需要配套的“发起人”的激励机制。“发起人”由农村“能人”担任，才能更好地发挥作用。所以，对“发起人”的激励，也是对农村“能人”的激励。

按激励的来源，可分为内部激励和外部激励；按内容划分，可包括货币激励、社会激励、心理激励和道德激励等。因为欠发达农村没有集体性经济收入，所以无法提供内部的物质激励，而只能提供社会激励，即村民自发给予的名誉、声望、人缘和威信等。由于社会资本发挥作用需要一定的时间和条件，无法在短时间内转化成物质收入，以弥补“能人”所付出的成本，所以村集体的内部激励并不能达到激发“能人”的效果。外部激励主要来自于政府，且政府掌握着一定的物质资源，有提供物质激励的条件。只要政府提供的物质激励能够大于或等于“能人”私人支付的组织成本，再加之村集体内部自然给予的社会激励，则必然能够调动起“能人”的工作积极性。来自政府的物质激励可实现V>0，合理的激励机制确保（E>0；I>0），因而可以实现正向激励M>0。所以来自政府的外部物质激励，是实现对农村“能人”进行激励的唯一选择。

2. 对“能人”的负向激励。若“能人”在向市场采购公共品时出现有损害村民利益的行为，则应获得相应的负向激励，比如经济制裁和社会制裁等。“一事一议”的内容设计，使公共品各供给主体之间存在委托与准市场（采购）关系相结合的关系。村民作为公共品的直接消费主体和出资人，以委托人的身份出现；“能人”是人；公共品的直接生产者，是市场中的生产企业。村民与“能人”之间是委托的关系；“能人”与生产企业之间则是采购关系，在集体行动中，由于采购人花费的是集体资金，所以这种采购不是完全意义上的市场交换关系，而只能称之为“准市场关系”（李成威，2005）。在这种关系中，“能人”的收益来自于三个方面：一是对公共品直接使用得到的收益；二是公共品供给所得到的佣金（政府给予的物质激励）；三是生产企业的寻租活动，这种收益是在信息不对称的情况下，以损害村民的利益为代价的。

委托人可采用激励机制和监控机制来解决信息不对称的问题。一方面，委托人与人的报酬契约应设置正向激励，人的行为决策会受到报酬契约正向激励的引导，从而减少从生产企业的寻租活动中获得收益，即如果政府给予的物质激励能够完全弥补“能人”所付出的私人成本，则会引导其减少从寻租活动中获得的收益。另一方面，应当构建有效的监管机制，若发现“能人”有损害委托人利益的行为，则应对其实施物质和社会制裁等负向激励。合理的物质和社会制裁，满足条件V0；I>0），此时M

（二）农村“能人”促进“一事一议”成功实施的案例

安徽省是全国最早开始试行“一事一议”制度的省份之一。A行政村地处安徽最北部的平原地区，共包括六个自然村，拥有村民7 000多人。该村距离城市较远，无集体性经济收入，属于典型的欠发达农村。在A村的三个自然村交接处有一条村主干道，因长久失修，严重影响农资用品和农产品出入。村民代表大会曾因组织成本太高多次拒绝村民提出的修路方案。2005年，做农资代售生意的村民代表魏某，主动承担起“发起人”的角色，负责修路的整体组织工作，经与村委会协商，形成了其中三个村出资80%，另外三个村出资20%的筹资方案，并向乡镇政府申请到了相应的财政补贴。2006年将村道重新修整加宽，方便了农资产品的出入。同年，魏某当选为村委会主任。年底又被评为“优秀村干部”。任职期间，魏某的农资生意也越做越大。

A村的“一事一议”的成功实施，主要得益于以下几方面的关键因素：

1. 激励的存在。激发魏某主动担当“发起人”角色的主要动力，是其自身生意的需要，村民对修路的需求与魏某自身的利益目标达成了一致（V>0），农村熟人社会的环境确保社会激励的实现（E>0；I>0），进而形成了正向激励M>0，促成了“一事一议”的成功实施。但A村的成功实施具有一定的偶然性。此前，由于外部激励和内部监督的缺失，村委会干部不愿承担组织成本，因而形成了公共品供给低效率的局面。

2. 合理的筹资方案。此前修整村道的方案，其直接受益范围并非全体村民，另外三村宁愿选择一种低效率的搭便车状态，也不愿自己出资而让别人直接受益。魏某经与村委会协商而确定的筹资方案，在一定程度上符合谁受益谁出资的原则，有效地解决了集资难的问题。这种筹资方案，具有明显的小范围“一事一议”的特征。

3. “能人”的个人因素。魏某属于“能人”的典型代表。他主动承担起“发起人”的角色，商定出合理的集资方式，有效地解决了“集资难”的问题，为公共品的供给打下了物质基础。同时，其个人的组织能力及在村里的声誉，也是组织工作能够顺利进行的重要保证。

通过上面的对案例的分析可以发现，魏某的个人因素，以及合理的筹资方案，是“一事一议”成功实施的直接因素，市场给予魏某的收益以及村民自发给予的社会激励，是成功实施的根本原因，但因为缺少制度化的外部物质激励，案例中的成功实施存在一定的偶然性。因此，通过构建合理的制度化外部激励机制，才是确保“一事一议”制度能够长期顺利运行的根本保证。

四、对策思考

在欠发达农村提高“一事一议”运行效率最主要的手段，就是为农村“能人”构建合理的激励机制。

（一）提高村干部的待遇和社会地位，留住“能人”

提高村干部的待遇水平和社会地位，以吸引并留住“能人”，对欠发达农村的发展至关重要，也可以为“一事一议”的组织运行提供人才基础。在物质方面，应提高补贴待遇水平，合理解决村干部退休后的养老保险问题；在发展空间方面，可选拔工作优秀的村干部，录用为乡镇机关干部，使其拥有成为国家公务员的资格与机会；在法律保障和政府支持方面，明确村干部的责任和义务，提高村干部的社会地位，保障村干部合法权益，并支持和帮助村干部的顺利开展组织工作。

（二）设计或引入激励机制，实现对“能人”的正向激励

一方面，政府可利用财政资金，或通过向社会募资的方式，设立“一事一议”奖励基金，在其管辖内的各行政村，凡是成功发起、组织并完成公共品供给的组织或个人，在公共品经过考核和评定、确认质量合格并具有相当的使用价值之后，政府可利用奖励基金，给予适当的物质奖励，并附带精神奖励。通过这种制度化的外在激励，可以有效地激发“能人”的工作热情和工作效率，以保证“一事一议”能够长期有效的运行。

（三）建立科学合理的村民监督和评议制度，实施负向激励

村民作为公共品的直接使用者，应该拥有对公共品的生产和供给的监督权。提高村民的监督地位，一方面需要进一步完善法律法规，使村民有法可依，村民的意见和问题能够通过正常的法制渠道得到解决；另一方面，允许和鼓励村民合作组织，在法制的框架内的合理存在和发展，使村民在与公共品供给方或生产企业进行谈判博弈时，拥有足够的资源、信息和实力。建立科学的村民评议制度，让村民对公共品供给过程和结果进行评议，评议结果可作为政府对“能人”进行激励的依据，从而鼓励村民真正地参与到公共事务中来，也提高了村民对“能人”的信任程度，减少了组织成本，可促成“一事一议”的顺利实施。

（四）鼓励实施小范围“一事一议”，减少组织成本

针对规模较大的村庄，可鼓励实施小范围的“一事一议”。鼓励村中某个片区的几家农户自发组织议事和筹资，根据谁受益谁出资的原则，片区内的农户出全部或大部分供给资金，村委会可视情况给予少量补贴，然后再通过村委会向政府申请财政奖补，以实现供给直接受益范围主要集中在该片区的公共品。虽然，此种方法无法彻底解决搭便车的问题，但确实大大降低了组织成本，可有效的配合激励机制，为“能人”成功组织“一事一议”创造有利的条件。

在我国的欠发达农村，公共产品和公共服务普遍缺失，“一事一议”制度作为农村公共品的供给方式，具有明显的进步性，但由于缺少配套的激励机制，使该制度在运行中存在着“奥尔森困境”和委托等问题，处于低效率的状态。为解决这些问题，政府需要为农村“能人”设计和引入配套的激励机制，激发“能人”为村集体工作的热情，同时构建合理的监督和评议机制，确保村民合法的监督地位，鼓励小范围的“一事一议”以减少组织成本。这样才能保证“一事一议”制度的有效运行，真正提高欠发达农村公共品供给的效率。

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