扩大农民地权

党中央在十月召开的十七届三中全会，作出了进一步扩大农民地权的决议。本文就扩大农民地权及其制度建设展开讨论。

扩大农民地权是英明之举

最近十多年来，尽管党中央国务院一直在致力于缩小城乡居民收入差距，但农民在农村经济和农业经济中获得的收益却一直在下降。到2007年，我国城乡居民收入差距依然扩大为3.31:1，为历史最高。

由于农民收入增长速度远远低于GDP增长速度。内需严重不足，导致中国经济长期“外向依附”。最近连吴敬琏也不得不说：中国长期补贴美国是个早该发现并加以解决的严重问题。

在城市化和工业化过程中，中国已经有了4000万农民离开土地。很多农民工已经进城多年了，一方面，属于自己的份额地权却无法退出(变现)；另一方面，低工资无法维持在城市体面生存，更难进入城市体系，导致在城乡之间流动的农民工群体越来越庞大。

上述几个问题，都是中国的重大问题。而这些重大问题都与农民收入相关，农民收入则与地权相关。党中央作出扩大农民地权的决定，是英明之举!地权的两个核心

从经济学视角去考察，地权的核心就是地主(农民和农民集体)分享地租和土地资本化收益的权利。考察农民地权是否扩大，必须抓住两个核心：一是农民分享的地租(特别是非农用地租)是不是增加了；二是农民占有土地资本化收益是不是增加了。谁占有更多地租增值和土地资本化收益，谁就获得了发展的动力和主动权――这可以理解为“经济发展第一定律”，可以用这条“经济发展第一定律”解释中国发展过程的主要经济现象。

新中国成立以来，一直致力于以快速工业化、城市化赶超欧美，核心战略是什么?中国工业化、城市化的过程，大体上讲就是将地租和地权转化为工业资本、城市资本和国家基础设施的过程。这也是中国工业化和城市化高速度的核心“秘方”，也是中国“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的原因所在。

在中国数十年现代化的历程中，1978年－1988年的“第一个10年”，首先实实在在扩大了农民的地权。这10年的实践证明，中国农民并不是愚昧落后的代名词，只要让农民更多占有地租增值和土地资本化收益，农民也能够创造中国发展奇迹。

在改革开放初期，农民获得了“分田单干”的权利――“交足国家的，留足集体的，剩下是自己的”。“分田单干”相对公社制度，实际上是农民获得了不仅占有劳动力收益、而且占有大部分土地农用地租的权利。仅凭获取土地农用地租权的扩大，中国农民就很快解决了全中国人的温饱难题。在1983年前后，农民在解决了中国人吃饭难题之后，还有了剩余农产品，有了(现金)积累，7亿多农民有了积累，产生了一个巨大的有效需求。但当时农产品以外的物质严重短缺，在有钱买不到东西的情况下，农民开始在集体土地上遍地开花式的兴办非农产业(需求转化为投资)，于是，20世纪80年代乡镇企业蓬勃发展。在不到10年的时间里，农民创造了乡镇企业占国民经济的半壁河山的奇迹，也创造了农村居民收入增长快于城市居民的奇迹。

“解决中国人吃饭难题”、“乡镇企业半壁河山”和“农村居民收入增长超过城市居民”这些经济奇迹的取得，奥妙就在于农民不仅分享了土地农用的绝大部分地租收益，而且还获得了用集体土地发展乡村工业的权利，农民不仅可以独占土地“农转用”的地租增值收益，而且土地成为了农民发展非农产业的资本，农民获得了土地资本化收益。这就是上世纪80年代农村经济和小城镇雨后春笋、农民生活蒸蒸日上的奥妙。这也是周家庄公社、华西村、、大寨村等7000个村子经济越来越壮大、村民福利持续增长的原因。有人发问：“，你怎么还不倒?”无数仅仅靠分享农用地租收益的村庄(或小农)都顽强存在着，这7000个既分享土地农用地租，又分享土地非农用地租增值和土地资本化收益的“有组织的现代大农”怎么会那么容易倒闭呢?无论学者怎么指责以华西村为代表的7000个坚持土地集体所有制和发展集体经济的村庄为“怪胎”，只要他们分享地租增值收益和土地资本化的权利或能力不下降，他们就可能成为“龙种”。

1978年－1988年是扩大农民地权的十年，是农村和农民发展的黄金十年，也是中国农村既不依靠中央财政又不靠外资，自主发展并推动中国发展的黄金十年，也是中国全社会普遍获益的十年。从1988年开始，中国土地制度发生了转变，绝大多数地区农民分享土地“农转用”增值收益和资本化收益的权利逐步受到限制与规范。随着上世纪末农民负担日益加重，农民占有土地农用地租越来越少；随着乡镇企业私有化改制和政府征地制度、开发区制度的设立，农民分享土地非农用地租和资本化收益的数额也来越小。这就是20世纪90年代多数农村的经济凋敝和农民生活艰难的主要原因。与此同时，中国却上演了一场场房地产商暴富、开发区和特区日新月异、城市和欧洲接轨等等“奇迹”。

其实，进入上世纪90年代以来，中央一直致力于在法律上保护、甚至扩大农民地权，也做了不少工作，如：出台《土地承包法》延长农民土地承包权期；《土地管理法》保护农民地权不受侵犯、并提高土地征用补偿标准；出台《物权法》促进农民地权流转、人股、继承等等。可实际情况是：和上世纪80年代相比，农民在上世纪90年代获得的地租增值收益是下降的，获得的土地资本化收益更是下降的。

2003年后，党中央国务院逐步取消了农业税费，还给予农民种粮补贴，这实际上是扩大了农民分享土地农用地租的权利，所以，2004年－2007年农民收入和生活状况有了一定改善。党的十七届三中全会决定进一步扩大农民地权，毫无疑问对农民是极大利好，但要认真总结20世纪90年代以来在土地立法和政策上的教训，扩大农民地权要抓住两个核心：一是要让农民占有更多土地增值收益，二是要让土地成为农民的发展资本。

扩大农民地权的各种争论

在学界，大体上可以分为两派：一派主张实行土地私有制或承包权永久化(物权化，利于地权交易)。无论是宅基地、自留地还是农地、林地，都可以直接进入市场买卖、抵押、也可以继承。该派中多数人认为，土地“农转用”应该受到管制，但也有少数人主张，承包者(不是土地所有者)可以自由处置土地，是农用还是非农用都由承包者决定。该派不主张在现有法律制度体系内完善土地制度，只要有利于地权交易，违背任何法律都在所不惜。

该派有一个显著特点。即高度反感周家庄公社、、华西村、大寨村等村庄的“毛派集体经济”模式，甚至视为“奥斯威辛”，希望彻底消灭“土地农民集体所有制”和

“集体经济”。该派的逻辑是只有先消灭“被集体化”――现存的集体所有制和集体经济，农民才能“自主集体化”或合作化或股份化或“公司+农户”化等等，农民才能获得真正的地权。该派可称为“学界”。

在所谓“”中，还有一部分乡村干部，主张重新核定农民集体人口，将“农民集体所有”的所有土地一分到底，永远不变。土地抵押、出租、买卖或继承，是自主生产经营或是股份制经营或是合作经营或是“公司+农户”经营等等，是地主自己的事情，但农民集体必须维持生产设施(如水利、道路等)的正常运行，社区内公共的农业生产服务和设施维护的费用(国家补助不足部分)按照土地(包括宅基地和自留地)面积均摊。该派不相信农民集体，但认为农民集体还有很重要的功能，现在阶段没法替代，不能彻底消灭农民集体。该派称为“乡村”。

另一派主张在现有法律框架内和现实存在的基础上改良土地制度。重点是落实《宪法》规定的“土地农民集体所有制”，并完善土地农民集体所有制。主张政府要依据《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登记条例》等，给村民集体颁发“集体土地所有权证”。在“土地农民集体所有制”框架内，依据《村民委员会组织法》充分实现农民集体和农民的土地权益――所有成员平均分享承包收益和地权资本化收益。反对农户买卖、抵押和继承土地所有权。该派对设有一条底线：即坚持《宪法》规定的“土地农民集体所有制”不动摇。该派也有一个特点，不反感、甚至比较欣赏周家庄、、华西村、大寨村等7000个村子的发展模式，同时承认这7000个村庄有“毛病”，但认为是可以在市场经济条件下完善、并发展得更好的。该派称为“学界左派”。

在所谓左派中，也有一部分乡村干部，主张维持“土地农民集体所有制”，集体成员的土地所有权平等，实行“增人增地，减人减地”。准许村民(成员)非平均占有土地承包权，但实行有偿承包，农户或个人或小集体都可以承包经营土地，甚至对村外招标发包土地也可，承包费就高不就低。土地承包收入除提留公益金、公积金和管理费外，其余应该成员平均分配。村民(成员)离开村(社)集体时，从承包费(公积金)中拿钱给予一定的补偿，土地收归集体。同时主张农民集体享有更大土地权利――置换、出租、抵押(在国家土地银行)和依法“农转用”(废除征地制度)。要求政府扶持农民建立村(社)合作金融(农村金融内置化)，准许农民以承包地、宅基地、自留地在农民合作金融体系内抵押，通过农民合作金融体系实现土地承包权和林地承包权、宅基地、自留地转让。该派称为“乡村左派”。

“学界”主张的优点是：土地产权构造简单(类似城市房产产权)，方便流转，有利资本下乡整合农村各种要素，通过“公司+农户”模式，实现农村和农业现代化；有利中国土地金融产业快速发展，对中国成为金融大国有巨大意义。但也存在诸多弱点：

一是《宪法》不支持土地私有化，《承包法》也只支持农户承包权30年，如果不修改《宪法》和《承包法》，一步到位的私有化主张是行不通的，或是“不伦不类”的私有化。

二是农村经过30年土地制度演化之后，农民占有土地已经极不平均，并且不少地方已经出现了20％－30％的“无地农民”和“有地市民”(如北大周其仁教授1984年在贵州湄潭等地试验“增人不增地、减人不减地”，快30年了，湄潭等试验区就出现了30％的无地农民和30％的有地市民)。如果否定了集体和集体所有制，将土地按照“既定事实”永包化或再延长70年，这不仅违反了《土地承包法》第二十六条关于城市居民必须将承包地交回集体的规定，也违背“耕者有其田”的基本底线，还会造成农村堆积如山的土地纠纷、甚至对抗性土地争夺。如果“有地市民”必须将承包地退还农民集体，再在此基础上“私有化”，或是按照“乡村”的主张，确定农民数量再次均分土地后“永久不变了”，操作上也是非常难的，除非再来一场“收地运动”。

三是各个村子内部关于土地的自治“契约”是不尽相同的，有的“30年不变”，有的依然是“3年小调整，5年中调整，8年大调整”。有的是有偿承包，有的是无偿承包；有的是“增人增地、减人减地”，有的是“计划外生育无地或15年或20年后再分地”等等，面对各个村社千差万别的土地“契约”――社区法律，如果强制性用“永包制”或“私有制”去“规范”民间“契约”，是会造成“民间契约”与国家法律的对抗，这只会加重农村地权的混乱局面。

四是在政府和社会强势集团与民争利的环境条件下，单个农民根本无力保护私有土地产权。现实情况是法律和政府并不能有效保护农民私有土地产权，保护农民私有产权主要靠“村民小组”和“经济联合社”，而“学者”的土地私有化主张恰恰是以“消灭既有农民组织”――村民小组和经济联合社为前提的。

五是在“学者”看来，公社时期留存下来的“被集体化”的农民组织是一定要消灭的，因为是专制的产物，而现实是小农的“被集体化”组织在市场经济体制下，是有生命力的，农民和政府都得依靠。小农在市场经济条件下“自我集体化”是“学者”的异想天开，无论是日本、韩国、还是我国台湾省的经验都证明，在大资本集团、权力集团和黑社会组织已经存在的社会状态下，小农“自我集体化”几乎是不可能的。小岗村因为没有“自我集体化”的能力，所以需要从省里派干部并带钱住村领导村民走“共同富裕”之路。如果消灭了“被集体”，而“自我集体”又不成或成本太高，这对保护农民和农民集体的地权是有害的，也对农民适用市场经济有害，还对村民自治有害。

六是农村土地产权和城市房地产产权是不尽相同的，因为农村土地产权交易受农业生产双层经营性质和农民社区生活自治性质的约束，不可能像城市房产一样“自由交易”，加上农村地权交易的基础性制度没有建立起来，农村“地权交易”最终可能还是“不自由”的交易，或权力主导交易。从越南的经验来看，土地买卖，农民只能得到其交易金额的15％左右，交易费用非常高昂。“学者”是很理想主义的方案，并不具有操作性。

“乡村”的主张和“学者”的主张有所不同。“乡村”明晰产权的主张是以“起点公平”为前提的，如果没有“起点公平”这个前提，他们是不会公开主张所有权“私有化”的，因为农民不会答应不公平的私有化。“乡村”也主张维持“双层经营体制”，为的是保护生产力和社区共同体，这点和“左派”比较接近。“乡村”的主张在农民中有较高的认同，但“乡村”主张的弊端在于追求“起点公平”时，需要重新核定享有地权的人口和再次均分土地，这需要再来一次

类似于1982年一样的“分田分地”运动。即使社区90％的人认同“起点公平”，但只要有10％、甚至更少的人依法(《承包法》《土地管理法》等)反对重新核定人口和再次均分土地，也是社区内部无法通过“民主”“自治”解决的难题。

实际上，“乡村”的“私有化”主张也是缺乏操作性的。即使中央决定不惜再来一次“运动”，按照“乡村”的主张“”，其结果可能是这样的：土地在偿还村级债务(全国村级债务4000亿左右，债主多为村干部及其亲属)之后，再将剩余土地平均分配给集体成员――“永久承包权”。这样，绝大多数农民获得的土地将减少，并且也不能更多享受土地地租增值收益和土地资本化收益。也就是说，“乡村”主张的私有化强制推行，最大的收益者只是乡村债主，扩大农民地权的作用是十分有限的。

“学界左派”的主张，好处是可以依法完善土地制度，没有法律障碍。尊重农民社区内关于土地权利关系的“契约”，保持社区成员占有土地的相对均衡，减少社区因土地“私有化”这种急进改革造成的矛盾和对抗。更有利于保存农村共同体和传统，保护地权不受外界侵犯，有利于发展集体经济，带领“小农”共同适应市场经济等。

但“学者左派”的主张也有硬伤。一是集体成员退出集体受到限制，不利于人的自由发展和流动，与市场经济体制有冲突。二是集体的权力很大，对农民集体领导人的德能和农民的民主参与意识都有很高要求，如果集体领导人和成员素质都不高，可能容易导致集中性风险。三是“学者左派”不重视土地金融在经济发展中的作用，无论是对农村经济发展还是对中国向经济强国迈进，都是不利的。四是如果依法给农民集体颁发了土地所有权证，过去被政府征用土地，其补偿15年或30年到期之后，农民集体或许会依法收回被征用土地产权或要求追加补偿，这将会使所有地方政府成为被告，几乎所有占用农民土地的企事业单位成为农民的“佃户”。仅从这个意义上讲， “学者左派”的主张其实是最不受地方政府欢迎的。

“乡村左派”实际上是“改良派”，他们相信只有坚持土地农民集体所有制和集体经济，才能扩大农民分享地租增值和土地资本化收益的权利。在集体经济和集体所有制已经奄奄一息或名存实亡的地方， “乡村左派”是少数派。只有在社区出现了吴仁宝这样的好带头人时，农民才跟着慢慢走上“共同富裕”的道路。 “乡村左派”的主张不仅缺少群众基础，政府也不支持，这也正是“乡村左派”的局限性。但如果村庄一旦出现了小岗村沈浩式的人物，“乡村左派”会很快在村庄占主流。

出路在于尊重农民的实践和选择权

其实，在学界争论得死去活来的时候，农民争取地权的实践一直没有停止过，进行了很多有益的尝试。

扩大农民农地权利的尝试。农民的第一种做法是“有偿承包，按份分配(地租)”。所有权是均分的，承包权是非均分的，不是家家户户都种地，而是将土地标价后招标承包，多出钱的(种田能手等)优先承包。这种模式东北多见。

第二种做法是“所有权均分，增人增地、减人减地，3年－5年调整一次，承包合同5年－10年不变，动账不动地(份额所有权在账面上调整平衡，承包地和承包合同不变)，多占地者补偿少占地者”。这样既体现了公平，又避免了土地的频繁调整。这样的模式在中部多见。

第三种做法是“集体所有，专业组责任承包经营，收入成员平均占有”。这样的模式在多数工业化程度较高的村庄发生。

第四种更普遍的做法是，农民根据市场的变化，经常改变农地的农业用途，如水稻地改鱼池或稻田养鱼，棉花地改果树蔬菜，或扩大复种指数等等。显然，仅从扩大农民分享更多农用地租的角度去看，农民的办法有利于土地农用最优化配置，也有利劳动力优化配置。

扩大农民分享土地增值收益的权利。学者扩大农民分享地租增值的办法，自然是延长承包期，补偿15年提高到30年再到70年。这当然是有效的，但如果强化对粮价的管制，农民获得地租增值的实际比例可能会出现下降。过去20年的实践已经证明了这一点。

为追求更多地租增值收益，农民也尝试了一些做法。第一种做法是直接用集体所有的“建设用地”发展乡村工业，农民集体占有全部的地租增值收益，这种做法在上世纪80年代非常普遍，这也是那时农村乡镇企业如雨后春笋的缘故。

第二种做法是将集体所有的土地，直接出租给投资商，农民集体获得数倍于前的土地租金增加值。广东等沿海地区农村多是这样做的。

第三种做法是将村庄的宅基地或“四荒地”或“废地”集中整理，再对外出租，农民集体占有土地增值收益。显然，农民的办法不仅更多占有了土地增值收益，还能够造地，于国于民都有利。

扩大农民分享土地资本化收益的权利。中国农民有自己扩大地权资本化收益的做法：第一种办法是，建立农民土地信用社，农户的土地承包权或所有权(宅地)都可以在土地信用社抵押贷款，利息收入归农民自己(农村金融内置化)，即使有还不起贷款的可能，但地权还有集体这层保护，风险要小很多。这种模式在上世纪90年代的内蒙古小兴安岭地区常见，现在还有。在上世纪80年代的很多村庄也常见。

第二种做法是，面对政府征地，农民不是寻求更多现金补偿，而是努力获得更多的“返还地”。因为补偿的只是承包权，失去的是土地所有权。何况钱不能生钱，而获得“返还地”是分享所有权资本化收益，是持久的收益。这种模式在温州、广东等地常见，一般是10亩返回3亩。这种模式的村庄集体和农民家庭非常富裕，并且可持续。

第三种做法是将集体建设用地集中开发，出租或入股，获得土地资本化收益最大化，而不是分散化、“私有化”，一卖了之。这种模式在北京等地普遍存在，这样的村庄集体和农户家庭也非常富裕，并可持续。

在土地制度的变革上，我们为什么不能将农民的创造法制化和政策化?!为什么总是不要农民参与政策和法律制定?

我的主张和建议

必须坚持五个原则。第一，《宪法》原则。坚持和落实《宪法》规定的“土地村民集体所有制”，这个要是否定了，土地就没有合法主体了。

第二，土地权利人唯一性原则。农民集体是农村土地的唯一主体。不可以用“增人不增地、减人不减地”或“使用权70年不变”或“承包权永久化”等法律、政策规定，虚置土地所有者，导致所有者缺位或一地多主。土地依法征用(用于公益)或改变用途(农转用)，由村民集体(唯一权利人)依法决定，70％以上集体成员签字同意为有效。

第三，同地同权原则。同样一块地(农地或非农地)，不管是个人所有

的、或是集体所有的、或是国家所有的，不同主体都具有同等的土地权益。

第四，地权必须依法承担相应的责任和义务――多功能原则，土地不仅仅是生产要素和私人财产，土地还要承担粮食安全、公益事业、生态、社会稳定、村民自治等功能。

第五，农民主体性原则。农村土地处置权属于土地所有者――农民集体。土地产权如何经营管理、土地产权收益如何分配，由全体村民按照“村民委员会组织法”自主决定。国家土地政策改革，要充分尊重农民的创造和意见，农民是最主要的参与者，不能将农民排除在外。

在坚持上述五个原则的基础上，重要的是如何调整地租增值和土地资本化收益分配，扩大农民和农民集体地权。建议新的土地制度由四部分构成，完善土地农民集体所有制。

第一部分：农地农用权保护和管理制度。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地，不论是国有、或是集体所有、或是个人所有、还是地方政府所有，都必须遵守农地农用规划，不得随意“农转用”。

在流转方面，非国有土地农用权，只许依法在农民之间交易，集体所有的农地权，村社内部转让优先；农民集体之间可以交换或流转农地；非农民不得购买农地，更不许购买农地擅自改变用途或闲置；从事定购粮、定购棉生产的农地，享受政府补贴；鼓励个人或集体或企业将国有荒地、沙地、盐碱地改造成可耕地，开荒者可享受政府补贴，并取得开荒地的永久农用权。集体土地承包是否 “平均分配”、是否收取承包费、承包费如何分配等等，应该由农民集体依《村民委员会组织法》决定。

第二部分：土地“农转用”管理制度。随着城市化和工业化的发展，必然需要土地“农转用”。土地“农转用”要依据有法律效力的土地规划有序进行。按照规划“农转用”的土地，农地所有者和政府各得一半。如：某块农地10亩，规划在2008年8月“农转用”，到2008年8月时，这块地即为非农用地了，政府无偿获得5亩，土地的原主人(该农民集体)失去10亩农地而获得5亩非农地。政府无偿获得的5亩非农地，只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋等公益事业；原所有者(农民集体)得到的5亩非农地，由土地所有者自主处置，或开发或出售或闲置都可以。

商人需要非农地，在土地市场上购买好了，不需要找政府，政府是公平交易的维护者。农民集体建设用地也是“非农地”，享有同国有“非农地”同等待遇，但要依法纳税。

第三部分：非农用地交易和开发管理制度。已经“农转用”的土地，由土地所有者自主处置，出售给开发商或自己开发都可以，但所得的增值收益必须依法纳税，按照累进税率计征，增值越多，缴税就越多。土地增值所征税收，归全民共享，用于增进全民福利。

第四部分：地权实现的基础性制度。土地产权实现的基础性制度是一个体系，主要包括：地权登记和确认制度；地价评估制度；地价公开制度；土地规划和编制制度；土地金融制度等。

地权登记和确认制度。国家成立专门的地权登记机构，对每一块土地都必须登记，明确所有权人，在此基础上由政府颁发土地所有权证。所有权人可以是个人、或农民集体、或地方政府、或企业、或国家人等。持有土地所有权证，依法行使土地处置权。给土地所有者发地权证，是防止政府强占土地所有者地权的基础之基础。

土地估价制度。政府成立或授权民间专业的土地估价机构，对不同所有者所有的土地进行估价，合法的估价机构对土地作出的估价具有法律效率，是土地交易价格的法定依据，也是依法纳税的法定依据。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉条件或交通条件等，土地价值就会提高，所有者可以重新申请估计。土地的自然供给虽然是固定不变的，但土地估价制度，有利于调动土地所有者增加土地经济供给的积极性。这项制度，对于我国盘活存量土地、守住18亿亩耕地，在促进经济社会发展的同时保障粮食安全，具有重大意义。

地价公开制度。法定估价机构对土地估价之后，通过专门的网站或报纸或杂志等，向社会公开地价。地价公开，有利公平交易，有利降低交易成本，有利土地金融发展，有利于市场经济体制的巩固和完善。

土地规划与编制制度。对每一寸国土都要规划和编制。国土的使用和开发，都必须依据规划和编制。

土地金融制度。地权要充分实现，必须要有土地金融制度。鉴于我国的土地制度是农民集体所有制为主的实际，建议建立双层(两级)土地金融制度。即：国家要建立土地银行――帮助农民集体实现土地所有权产权；农民集体要建立土地信用合作社――帮助农户实现土地承包经营权产权和住宅产权。农民集体以土地所有权在国家土地银行抵押贷款，充实农民集体(合作组织)的土地信用社本金；农户以土地承包经营权和住宅产权在农民集体(合作组织)土地信用社抵押贷款，以充分实现农户土地或住宅所有权人、使用权人的权益。