浅议政府引导基金的设立

中图分类号：D630文献标识：A文章编号：1009-4202（2012）04-000-01

政府引导基金是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融机构、创投企业和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资或资助于战略性新兴产业投资机构或新设战略性新兴产业投资基金，以支持创业企业或新兴产业和地区经济发展的专项资金。

随着国内资本市场的复苏、中小板的逐步壮大和创业板的推出，我国政府引导基金加速发展，各省、市、自治区纷纷制定出台了适合本地的政府引导基金设立方案。北京、上海、深圳等投资资本云集城市的政府引导基金发展势头强劲，民间企业与产业园区云集的一些二线城市也先后跟进创立政府引导基金扶持当地产业发展，引导基金正成为政府支持战略性新兴产业和创业企业发展的全新平台。

值得注意的是，政府引导基金作为经济发展和结构调整的一种新的战略性工具毕竟尚未成熟。为此，政府在设立引导基金时应从管理机构的选择、投资领域的规范、目标的考核及监督管理、给予的政策扶持及完善退出机制等方面予以把控。

一、选择优秀的基金管理机构，合理规范投资领域

作为管理运作基金管理机构，必须具有一定的专业投资能力。因为选择基金管理人和设计基金结构是政府引导基金运作成功的关键。目前国内72支地方引导基金中，其运营管理机构有政府成立的专职创投管理中心、国资委、当地国资背景的VC机构和以公开招标的市场化方式选择的专业管理公司。当地政府应根据引导基金的运作模式，从淡化行政色彩、注重专业管理的角度出发科学的选择优秀的运营管理机构，最大限度提高子基金的运作效率、投资效益，从源头规避风险。

政府引导基金运营模式有三大特征：其一，引导基金多是地方财政出钱，挂在地方财政投资公司或者是财政厅名下；其二，由于引导基金的“地方财政”性质，在进行“引导”前一般会提两种要求：一是要求基金注册要在本地，二是约定所募资金多少投资于本地的比例；其三，引导基金投资较分散，其承诺的最高投资比例一般仅20%-30%。这些特点使得引导基金投资决策具有明显的行政色彩，如果对投资区域和行业限制不合理，会造成优质企业和优质项目缺乏，降低了子基金的投资效率。

为此，一是要放宽投资区域限制，并对合作基金进行注册地限制，把合作基金注册地限制于本地，这样不仅可以提高基金的根植性和本地税收收入，还同样提高了基金主动投资于本地企业的积极性。二是要根据产业特点，重点投资节能环保、信息、生物与新医药、新能源、航空航天、海洋、先进装备制造、高技术服务业战略性新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。

二、合理区分创业投资和股权投资的目标体系及考核重点

政府引导基金的投资对象是基金，主要是引导创业投资基金和股权投资基金投向处于不同发展阶段的企业。不同的基金性质决定了不同的目标和考核方式。

政府引导基金投资创业（风险）投资基金的目的除了是发挥政府资金的杠杆作用，吸引各类社会资本、民间资本和境外资本外，其更注重放大政府对战略性新兴产业投资机构的导向效应和对企业发展的支持效应。主要投资处于发展初期的那些有发展前景，但还没有被民间资本看中，又急需资金支持的种子期的高科技项目、新兴产业等项目。而政府引导基金投资股权投资基金则不同，主要是投向比较成熟的基本符合上市条件的项目，其目的是助推、加快企业的上市进程，在获得募集资金后企业能得到更快更好的发展，成为行业的领头羊。同时政府也能获得相应的收益，在这里更多的是注重经济利益。

由于引导基金运作中的多重目标，对引导基金的绩效评价需从多方面考虑，比较有操作性的是采取政策性项目和经营性项目分别考核的办法，政策性项目主要是指创业投资基金投资的项目，支持具有自主知识产权项目以及高科技、高风险的种子期项目；经营性项目主要是指股权投资的项目，立足于市场机制运作和经济效益考核，投资决策时主要以经济效益为主，适当降低政府政策目标的要求。

三、加强监督管理，预防委托风险

政府引导基金中，政府要明确责、权、利，避免既当“裁判员”又当“运动员”，可以通过制定制度和政策、通过规范游戏规则来保证市场行为的有秩序进行。应从以下三方面的具体措施来防范风险。

首先，加强对子基金的监管和风险防范。引导基金应当向所参股创业投资企业派驻董事。行使股东权利和承担相应义务，同时还应要求所参股子基金或创业投资企业建立评审决策与方案实施公示制度、定期信息披露制度、备案管理制度等方式，以加强对子基金的监管。

其次，阶段评估与阶段融资相结合。为减轻信息不对称和所有者缺位引发的问题，将阶段评估与阶段融资制度相结合，对于阶段评估合格的，继续给予相应的投资，对于没有完成的，推后投资期限或不再投资，从而做到对政府引导基金投放的实时监控。

此外，实施经理人持股。引导基金中子基金经理人合谋时，经理人持股是比绩效工资制更优的选择。在制度设计中只需要基金经理持有一个相对较低的股份份额就可以满足不合谋的条件：建立有效的创业投资经理市场，使声誉机制发挥作用，将在很大程度上抑制基金经理合谋的动机。

四、完善引导基金发展的配套优惠措施

从鼓励创新企业看，目前我国拥有良好的政策环境，但政府参与不宜过多，而应完善相应的配套措施。创业投资是风险性很高的投资，投资初期往往处于亏损状态，甚至很多项目彻底失败，针对创业投资的这一特点，政府应出台和完善符合创业投资行业特点的创业投资税收优惠政策体系，对创业投资基金、股权投资基金的管理机构以及管理机构的个人股东给予所得税优惠。

五、完善引导基金退出机制及程序

政府引导基金要发挥最大效益，应制定投资的存续期限和强制清算制度，以保证资金的正常运转，并且不对社会投资产生挤出效应。据国内外经验，创业投资真正获得收益通常要7-10年的时间，过早或过晚退出都会影响引导基金的使用效果。为此，区域经济和科技进步将产生重大影响的重点支持项目，可根据实际情况适当延长存续期。

目前，各级政府资金扶持中小企业的方式仍以补助和贴息为主，政府建立引导基金，可以通过投资入股的方式，引导社会资金共同推动中小企业发展，实现政府资金循环使用，提高资金使用效率，并为政府其他产业资金转变扶持方式积累经验。随着国家对战略性新兴产业支持力度的加大，政府引导基金也成为培育战略性新兴产业领域企业自主创新能力的重要途径。